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Chômage : prendre les questions par la racine
Par Christophe Ramaux
à paraître dans la
(nouvelle) revue Les mondes du travail.
26/11/2005 -
L’activisme législatif vis-à-vis du marché du travail n’a guère cessé depuis le retour de la droite au pouvoir : remise en cause des 35 heures et du principe d’ordre social qui est au cœur du droit du travail [1], généralisation des « aides à l’emploi » au bénéfice des entreprises, création du RMA et d’autres formules de contrats aidés (contrat d’avenir, contrat d’accompagnement vers l’emploi, etc.), hausse et recentrage de la prime pour l’emploi afin de favoriser le développement du temps partiel, création du contrat nouvelle embauche pour les PME et d’un CDD « spécial » pour les seniors, exclusion des jeunes pour le calcul de certains seuils en matière d’institutions représentatives du personnel, contrôle accru sur les chômeurs et baisse de leurs droits à indemnisation avec une nouvelle dégradation programmée dans le cadre de la nouvelle convention Unedic qui doit être conclue avant le 31 décembre, etc. Quelle est la cohérence de ces mesures ? Pour en rendre compte, il n’est pas inutile de revenir sur deux questions clefs : la définition même du chômage et les controverses quant aux politiques susceptibles de le réduire.
Le chômage : cette lourde responsabilité sociale
Ce n’est qu’à la fin du XIXe siècle que
le chômage est « inventé »,
c’est-à-dire reconnu par la société
(Salais et alii, 1986). Une véritable révolution
dont les enjeux restent d’actualité. De quoi
s’agit-il ? Jusqu’à la fin du XIXe siècle,
le chômage est considéré comme un simple
attribut du travail : les travailleurs « chôment »
parfois, en raison notamment des saisons mortes agricoles. Aux côtés
des travailleurs, la société ne reconnaît que
les catégories suivantes : les vieillards et enfants qui
ne sont pas en âge de travailler (avec un débat sur
l’âge légal du travail des enfants), les
invalides qui peuvent légitimement bénéficier
des secours (avec un débat pour savoir s’ils doivent
être privés ou publics) et, enfin, les « vagabonds ».
Ces derniers, qui hantaient déjà l’Ancien
Régime, sont réputés en âge de
travailler, à même de le faire (ils ne sont pas
invalides), mais s’y refuser afin de bénéficier
indûment de la charité privée ou publique. Ils
sont en conséquence pourchassés, parfois enfermés
dans des « maisons de travail » (les fameuses
workhouse en Angleterre). A la fin du XIXe siècle une
rupture majeure s’impose. La société reconnaît
une nouvelle catégorie : les chômeurs compris
cette fois comme ceux qui sont sans emploi, qui en recherchent, mais
qui n’en trouvent pas à défaut d’emplois
suffisants. Rupture majeure car l’on sort du seul registre de
la responsabilité individuelle. Si chômage il y a, ce
n’est pas à cause de la volonté de ceux qui y
sont, mais de la société elle-même. Il relève,
par construction, d’une responsabilité sociale et
appelle, en conséquence, une intervention sociale.
La loi
sur les accidents du travail votée en 1898 confirme ce
basculement majeur en termes de représentation (Ewald, 1986).
Jusqu’au milieu du XIXe siècle le dommage causé
par l’accident est supporté par le salarié au
nom du fait qu’il est propriétaire de son travail et le
vend librement. Au milieu du siècle, la jurisprudence donne
aux salariés la possibilité de poursuivre l’employeur
en justice. Encore faut-il qu’il apporte la preuve de la
responsabilité pour faute de celui-ci. Cela arrive rarement,
mais le grand patronat des secteurs à « risques »
(mines, chemin de fer...) est suffisamment menacé (en cas de
condamnation au pénal c’est la prison qui guette) pour
qu’il en appelle lui-même à un nouveau régime.
D’où la loi de 1898 : si la pierre est tombée
sur la tête de l’ouvrier, ce n’est ni de son fait,
ni de la volonté de l’employeur. Le risque est social,
inscrit dans la vie, la production collective. Il n’est
imputable à personne si ce n’est à la société
elle-même. C’est la société qui est
responsable et c’est donc à elle d’offrir des
garanties pour y remédier.
On conçoit que la
reconnaissance du chômage ainsi que la loi sur les accidents
du travail aient donné lieu à d’âpres
débats (près de vingt ans de débats
parlementaires pour le vote de la loi de 1898). Les libéraux
ne sont pas dupes : si, à côté de la
responsabilité individuelle - celle du contrat et de la
responsabilité pour faute inscrite dans le Code civil -,
reconnaissance d’une responsabilité sociale il y a,
c’est donc que le tout n’est pas réductible au
jeu des parties, l’intérêt général
au jeu des intérêts particuliers. Un raisonnement qui
logiquement justifie qu’aux côtés des relations
contractuelles et marchandes, de la prévoyance et de la
bienfaisance individuelles se déploie une intervention
publique. Leurs craintes étaient justifiées. A
posteriori, on peut juger que c’est dès la fin du
XIXe siècle, avec notamment l’ « invention »
du chômage et la loi de 1898 sur les accidents du travail que
s’est, en effet, noué le basculement vers un nouveau
monde, celui de l’Etat social. Par Etat social, on désigne
les quatre piliers que sont la protection sociale, les instruments
de régulation du marché du travail (droit du travail,
négociation collective...), les services publics et les
politiques économiques de soutien à l’emploi et
à la croissance. Autour de ces quatre piliers, qui ont pris
leur plein essor après la Seconde Guerre mondiale, le XXe
siècle nous a finalement légué une véritable
révolution. Une révolution que l’on peut juger
d’actualité si du moins on admet que l’intérêt
général n’est pas réductible au jeu des
intérêts particuliers.
L’Etat social n’est
pas sans limite. Certaines d’entre elles sont endogènes,
comme la bureaucratie, ce qu’il serait vain et surtout
contre-productif de nier. D’autres proviennent du caractère
inachevé de l’Etat social : la démocratie
confinée aux portes de l’entreprise ou bien encore le
statut des sans emploi. Où l’on retrouve la question du
chômage.
Les droits des chômeurs ont toujours été
les parents pauvres de la protection sociale (Daniel et Tuchszirer,
1999). Si le chômage a été reconnu à la
fin du XIXe siècle, il a fallu attendre 1958 pour que soit
créée l’Unedic. Entre-temps la couverture des
chômeurs incombait essentiellement aux caisses locales (avec
subventions de l’Etat). De 1958 à 1979, cette
couverture s’est améliorée. Dès 1982 et
1984 cependant, avec l’instauration d’une séparation
stricte entre régimes d’assurance (allocations
proportionnelles au salaire antérieur, financées par
cotisation, et limitées en durée selon la période
de cotisation) et d’assistance (minima sociaux financés
par l’impôt), les conditions d’indemnisation sont
durcies. Elles n’ont cessé de se dégrader depuis
lors.
Le chômage est sans conteste, en France, la première
préoccupation sociale : on le comprend puisque près
de 10 % de la population active est officiellement au chômage
et que le sous-emploi global de la main-d’œuvre - en
ajoutant donc les sans-emploi non recensés comme chômeurs,
les temps partiels « contraints » et les
diverses formules de cessation anticipées d’activité
(préretraite, dispense de recherche d’emploi) - est
plus proche de 30 %. Paradoxalement pourtant, l’effort
financier de la société pour y répondre est
particulièrement faible : les diverses allocations
chômages représentent moins de 10 % du budget de la
protection sociale, moins de 3 % du PIB.
Le fait que le chômage
ait toujours été le parent pauvre de la protection
sociale s’explique aisément. Le chômage, on l’a
dit, engage une responsabilité sociale, au même titre
que ce qu’on nomme les « risques sociaux »
(retraite, santé, etc.). Mais il y a plus : il exhibe
une faute particulièrement « lourde »
de la société. La légitimité du
capitalisme repose au fond sur l’idée qu’en dépit
de ses multiples défauts (accroissement des inégalités,
tendance à la marchandisation de toutes les relations
sociales...), il est le système le plus efficace pour
accroître la richesse. Or le chômage vient percuter
directement cette prétention. Qu’est-il d’autre
en effet que l’interdiction faite de facto à 10
%, 15 %, 20 %, 50 % de la population dans certains pays, de créer
de la richesse ? Prendre la question sous cet angle, ce qui est
rarement fait, permet de comprendre pourquoi les gouvernants ont
toujours été enclins à revenir sur la
reconnaissance même du chômage, en laissant entendre que
si sans-emploi il y a, c’est de leur fait. La politique des
gouvernements Raffarin puis de Villepin l’illustre jusqu’à
la caricature.
Placer comme priorité de son action
vis-à-vis des chômeurs leur contrôle accru et le
développement des incitations au travail, c’est
instiller dans les têtes que les chômeurs sont quelque
peu responsables de leur situation. A l’appui de cette
politique, de très nombreux rapports ou études se sont
succédé ces dernières années sur les
fameuses « trappe à chômage ». Si
on les suit, les sans-emploi préféreraient le confort
supposé suffisamment douillet du chômage, avec ses
allocations de remplacement (assurance chômage, ASS et Rmi), à
la reprise d’activité (d’où leur
enfermement dans des « trappes » à
chômage). La priorité serait donc de rendre le travail
« attrayant », en baissant ces allocations,
dans tous les cas en ne les augmentant pas, et en « incitant »
les chômeurs à coup d’incitations disciplinaires
(c’est le volet contrôle) et monétaires (c’est
la vocation de la prime pour l’emploi [2])
à accepter des petits boulots mal payés, le mi-temps
payé au SMIC horaire devenant la norme en la matière.
Les limites de ce type de mesures sont connues. En premier lieu,
nombreuses sont les études qui montrent que l’
« incitation » à la reprise d’activité,
y compris pour un simple temps partiel, existe déjà.
La plupart des chômeurs a fortiori lorsqu’ils ne
perçoivent que l’ASS, le RMI ou rien du tout, comme
nombre d’entre eux, ce qu’on oublie trop souvent [3],
sont prêts à accepter « n’importe
quoi » pour travailler. Car le gain monétaire
existe, y compris pour un temps partiel, a fortiori si on se
réfère au gain futur « espéré »
de la reprise d’emploi [4].
Car, au-delà du seul gain monétaire, l’emploi
est synonyme de socialisation, de rupture avec la solitude et le
sentiment d’« inutilité au monde ».
Seconde limite : elles ne créent pas ou guère
d’emploi. Selon les libéraux, conformément à
la loi des débouchés, l’offre est réputée
créer sa propre demande sur l’ensemble des marchés,
y compris sur celui du travail. Les offreurs de travail (les
travailleurs) n’auraient donc qu’à se « remuer »,
pour susciter une demande (de la part des entreprises). Avec cette
difficulté : au (très) grand maximum, on
enregistre 300 000 offres d’emploi non satisfaites à
l’ANPE [5]
à comparer aux quelque 2,5 millions de chômeurs
officiellement enregistrés. Troisième limite :
ces dispositifs contribuent à « casser »
l’un des piliers du pacte social le plus élémentaire
qui veut que tout travail mérite salaire. Le patronat ne
cesse ainsi de rappeler l’existence de la prime pour l’emploi
pour refuser dorénavant toute hausse des bas salaires ou du
SMIC. L’Etat, soutient-il, « n’a qu’à
payer » s’il veut faire œuvre de justice.
Combinés aux « aides à l’emploi »,
les dispositifs d’incitation à la reprise d’activité
incitent en fait les entreprises à ne plus augmenter les
salaires. Au nom de la lutte contre les « trappes à
chômage », qu’on peine à repérer
dans la réalité, ce sont de bien réelles
« trappes à pauvreté » qui sont
créées [6].
Des « trappes à pauvreté » par
lesquelles des travailleurs se voient durablement offrir comme seule
perspective de carrière un emploi au SMIC (souvent à
mi-temps). D’où la quatrième et dernière
limite : l’incitation faite à spécialiser
l’économie vers des emplois au rabais peu qualifiés,
comme si un pays développé comme la France pouvait, à
long terme, gagner à ce type de compétitivité.
Mais
il y a plus grave : sous un vocable « moderniste »
(« trappes à chômage »,
« désincitation au travail »...), on en
revient, en fait, à la figure du vagabond d’antan.
Redoutable régression de la responsabilité sociale au
registre nécessairement culpabilisant de la responsabilité
individuelle. Redoutable régression aussi d’un point de
vue théorique. A partir des années 1980, un certain
nombre de travaux néo-classiques s’étaient
employés à rendre compte de l’existence d’un
chômage « involontaire ». On pouvait, et
l’on devait de notre point de vue, les juger fragiles et
contestables (cf. infra). Ils témoignaient néanmoins
d’un certain infléchissement que le retour en force des
théories du chômage volontaire annihile à
l’évidence.
La manipulation de masse des chiffres
du chômage n’est pas sans rapport avec ce qui vient
d’être dit. Conformément au tournant opéré
à la fin du XIXe siècle, le BIT définit le
chômage comme la situation de ceux qui sont sans emploi, en
recherche un et sont disponibles pour l’occuper. Ceux qui sont
volontairement sans-emploi ne sont nécessairement pas pris en
compte ici. Laisser entendre qu’une bonne partie des sans
emploi sont en fait dans cette situation légitime évidemment
leur « sortie » des listes du chômage.
Quelle est l’ampleur de ce traitement purement statistique du
chômage ? On aimerait que l’Union européenne
finance des recherches sur le sujet. On aimerait, à côté
des innombrables thèses et travaux de recherches
néo-classiques sur les « trappes à
chômage » et autres « rigidités
structurelles » du marché du travail, qui
s’apparentent à ce qu’il faut bien nommer du
simple « clonage » scientifique, tant le
corpus d’hypothèses de base retenues est
systématiquement identique, voir poindre quelques travaux de
recherche audacieux sur la question. Les éléments de
connaissance fragmentaire dont on dispose attestent de l’ampleur
du phénomène : la Grande-Bretagne compte quelques
deux millions d’ « invalides du travail »
ou de « malades de longue durée », un
million de plus qu’il y a dix ans, les Pays-Bas comptent un
million d’invalides (12 % de la population active), soit deux
fois plus que le nombre de chômeurs officiellement recensés.
En France, l’ANPE a été massivement réorganisée
afin de réduire administrativement le chiffre du chômage.
Trois procédés sont en particulier utilisés :
la mise à l’écart des demandeurs d’emploi
jugés « inemployables », via la
multiplication des « contrôles »
(l’absence au contrôle et la radiation administrative
représentent 45 % des motifs de « sortie »
du chômage, soit de l’ordre de 200 000 personnes par
mois - données de septembre 2005 -) ; l’orientation
des autres vers une demande d’emploi temporaire ou à
temps partiel qui ne sont pas prises en compte dans les statistiques
du chômage [7] ;
la « dispense de recherche d’emploi »
qui ne l’est pas plus. Selon les données de l’ANPE
elle-même, près de deux millions de demandeurs d’emploi
inscrits dans ses fichiers ne sont ainsi pas pris en compte dans les
statistiques du chômage, sans compter donc ceux qui ne sont
pas inscrits [8].
La
théorie néo-classique dominante aime à réduire
les relations économiques et sociales à un simple jeu
de maximisation des utilités individuelles. On aimerait
qu’elle se penche, ne serait-ce qu’à cette aune,
sur la désutilité que représente le chômage
et le surcroît de désutilité que représente
le fait d’être considéré comme
« invalide », « malade »
ou bien encore « chômeur volontaire »
et, de ce fait, rendu responsable de son exclusion, alors même
qu’on aspire à rien d’autre qu’à
rejoindre le lot commun de ceux qui vivent de leur emploi. Au-delà,
il reste à chiffrer le coût social global du chômage
en intégrant la valeur de la production « perdue »,
les moindres recettes fiscales et sociales, les coûts induits
en termes de santé, d’insécurité civile
engendrée par l’insécurité sociale, même
si celle-ci n’est pas réductible à celle-là.
La société, on l’a dit, consacre très
peu de ressources à indemniser « ses »
chômeurs. On peut ainsi estimer à moins de 15 milliards
d’euros les fonds nécessaires afin de permettre à
tous ceux qui sont sans emploi et qui reçoivent moins de 750
euros par mois - et ils sont nombreux - de percevoir cette somme.
C’est moins que les aides à l’emploi distribuées
aux entreprises pour des créations d’emploi qu’on
peine à repérer. C’est moins que les cadeaux
fiscaux distribués aux riches au cours des dernières
années. C’est seulement 1 % du PIB, sachant qu’à
l’inverse de ces derniers, ces flux financiers se
retrouveraient immédiatement en termes de surcroît de
consommation et donc de production, ce qui permettrait, si on ajoute
les moindres coûts sociaux notamment en termes de santé,
d’autofinancer largement la mesure.
Le plein emploi est-il possible ?
Comment réduire le chômage ? Pour la théorie
néo-classique dominante, il résulte d’un coût
salarial trop élevé généré par
les « structures » du marché du
travail. Traditionnellement, les néo-classiques pointent le
rôle de structures « exogènes »,
extérieures au marché (Etat et syndicats), qui
viennent perturber son fonctionnement (Smic, droit du travail,
protection sociale qui augmente les « charges »,
salaire minimum, allocation chômage, etc.). Le chômage
est le plus souvent ici considéré comme « volontaire »
(il est dans tous les cas volontairement créé par
l’Etat, les syndicats). A partir des années 1980, de
« nouvelles » théories (salaire
d’efficience, insider/outsider...) ont mis l’accent
sur le rôle de structures « endogènes »
liées à des imperfections propres au marché du
travail (dans la circulation de l’information notamment ce qui
obligerait les entreprises à verser des salaires supérieurs
au salaire concurrentiel). Un siècle après sa
naissance, la théorie néo-classique disposait enfin de
théories du chômage « involontaire ».
Rupture à la fois réelle - largement remise en cause
par le retour en force des théories du chômage
volontaire - et secondaire, puisque l’essentiel n’est
pas remis en cause : dans tous les cas, le chômage
résulte d’un coût jugé excessif du
travail. Partant de là, les néo-classiques se divisent
à nouveau entre libéraux et sociaux-libéraux.
Les premiers, qui s’appuient le plus souvent sur les vieilles
explications, plaident pour un démantèlement des
« structures » (baisse ou suppression du Smic,
des allocations chômage, etc.). Les seconds, qui
s’autoproclament « néo-keynésiens »
(ou « nouveaux keynésiens »), plaident
pour l’intervention publique. Pas n’importe laquelle
cependant : il s’agit toujours de faire baisser le coût
du travail, mais, en l’occurrence, via des « aides
à l’emploi » ou des dispositifs
d’« incitation » à la reprise
d’emploi mal payé. Au final, les uns et les autres
convergent pour juger que les politiques keynésiennes de
relance sont inefficaces et même contre-productives (elles
augmentent inutilement la sphère d’intervention
publique). D’où la focalisation sur les « nécessaires
politiques structurelles », entendues comme les
politiques qui visent à assouplir les « structures »
jugées intempestives sur le marché du travail. Une
focalisation quasiment obsessionnelle dans le vocabulaire de
certains cénacles, notamment européens (déclarations
de la Banque centrale européenne, rapports de la Commission,
contenu des Lignes directrices sur l’emploi, etc.).
Pour
les keynésiens¬ (ou les marxo-keynésiens), la
baisse du coût du travail ne garantit pas l’emploi et
peut même aboutir à l’inverse (en comprimant la
consommation elle déprime les débouchés des
entreprises et donc la production). Le niveau global de l’emploi,
dans cette optique, n’est pas une « variable de
marché ». Il ne dépend pas de la
confrontation d’une offre de travail (des travailleurs) et
d’une demande (des entreprises) autour d’un prix (le
salaire réel). Il dépend du circuit global de
l’économie et notamment de la demande d’ensemble
anticipée par les entreprises. Le capitalisme libéral
ne garantit en aucun cas le plein-emploi. D’où la
nécessité de politiques budgétaire, monétaire
ou de redistribution des revenus. Les dépenses publiques, par
exemple, permettent de soutenir la production et l’emploi et,
partant, les recettes publiques futures, ce qui assure finalement la
résorption « par le haut » des déficits
publics [9].
La politique de création monétaire, de son côté,
loin d’être nécessairement inflationniste comme
le soutiennent les libéraux, peut favoriser l’investissement
privé mais aussi public. Les « politiques de
l’emploi », centrées sur le marché du
travail, ne sont pas primordiales ici, même si certaines
peuvent être utiles (hausse des allocations chômage et
du salaire minimum pour soutenir la consommation, réduction
du temps de travail).
Les politiques de relance d’inspiration
keynésienne sont-elles encore d’actualité ?
Outre les arguments néo-classiques déjà
évoqués, d’autres arguments leur sont
fréquemment opposés sur lesquels il n’est pas
inutile de revenir, pour montrer qu’on ne se défait pas
si aisément de la controverse entre néo-classiques et
keynésiens.
Premier argument : l’idée
selon laquelle « la croissance ne créerait plus
d’emploi ». Les controverses sur les politiques à
mettre en œuvre pour soutenir la croissance seraient donc
vaines. Cet argument est aisément réfutable :
dans la plupart des pays industrialisés, les gains de
productivité par tête sont (au moins) deux fois
moindres, depuis 1975, qu’ils ne l’étaient durant
les Trente Glorieuses. Toutes choses égales par ailleurs, la
croissance est donc deux fois plus « riche en emploi »
aujourd’hui [10].
Second argument : la baisse programmée de la
population active permettra sans difficulté de résorber
le chômage [11].
L’idée sous-jacente a la force de la simplicité :
le chômage n’étant rien d’autre que la
différence entre la population active et l’emploi, il
suffit d’attendre la baisse de la population active, sous
l’impact de la démographie, pour que le chômage
baisse mécaniquement. Inutile donc, à nouveau, de se
pencher sur les controverses quant aux politiques à mettre en
œuvre pour créer des emplois. Avec cette difficulté :
les évolutions sur longue période montrent que ce sont
les évolutions de l’emploi, et non de la population
active, qui jouent un rôle majeur en matière de
détermination du chômage. De 1950 à nos jours,
les Etats-Unis ont vu leur population active multipliée par
2,5, le Japon par 2 et l’Europe par seulement 1,5. Des
différences saisissantes que l’on ne retrouve pas, loin
s’en faut, en termes de taux de chômage [12].
Simplicité, a fortiori malthusienne, n’est
décidément pas raison.
Troisième argument :
des formules telles que l’ « allocation
universelle » ou le « revenu de citoyenneté »
permettraient, dans un contexte de supposée crise de la
« valeur travail », de résoudre la
« question sociale » sans avoir à se
soucier du niveau de l’emploi. Sans compter les risques de
déstabilisation de l’ensemble du système de
protection sociale que recèle nécessairement ce type
de propositions, on peut leur opposer notamment l’objection
suivante : à moins de considérer que la richesse
monétaire se crée en quelque sorte toute seule, sous
l’effet du general intellect, ce que certains
n’hésitent pas à soutenir (cf. notamment Hardt
et Negri, 2000) [13],
que vaut une société où certains
travailleraient pour produire ladite richesse et d’autres
pas ? [14]
Quatrième
argument : la réduction du temps de travail suffirait à
résoudre la question de l’emploi. Logiquement, cet
argument, n’est pas infondé, ce qui le rend d’ailleurs
qualitativement différent des précédents. Reste
néanmoins un problème concret. Selon les estimations
les plus favorables, le passage aux 35 heures a permis de créer
de l’ordre de 500 000 emplois (Husson, 2002). Ce n’est
évidemment pas négligeable et largement suffisant pour
réfuter les discours libéraux à l’encontre
de la RTT. Mais c’est aussi relativement peu au regard des
quelques 1,8 millions d’emplois créés entre 1997
et 2001. Le fait que les 35 heures aient été en partie
entravées, dès les lois Aubry I et II, par une série
de dispositions, en particulier pour les PME, ne change pas
qualitativement ce diagnostic. Bref, si le ticket croissance et RTT
est sans doute le bon pour réduire le chômage, on ne
peut, en toute rigueur, négliger l’importance du
premier terme et hypertrophier le second.
D’où un
cinquième argument portant sur l’environnement :
la pollution et l’épuisement des énergies
fossiles ne rendent-ils pas caduques la recherche effrénée
de la croissance ? Les thèses en faveur de la
décroissance abondent en ce sens. Entre autres arguments, on
peut leur opposer que la croissance ne signifie pas nécessairement
celle des industries polluantes. Un enseignant, une infirmière,
même du public, au même titre d’ailleurs qu’un
producteur « bio », « contribuent »
au PIB. A focaliser le débat sur le niveau de la
croissance on s’expose donc à deux écueils :
être largement inaudible par tous ceux qui ont le sentiment de
« manquer » de pas mal de choses (logement
décent, santé, nourriture saine, etc.), travestir le
débat indubitablement fécond que porte la contestation
écologique sur le contenu de la croissance.
Last
but not least : le dernier argument porte sur les marges de
manœuvre en matière de politique économique. La
mondialisation ne sonne-t-elle pas le glas des politiques
keynésiennes ? Créditons à cet argument
une part de vérité. Les politiques keynésiennes
sont l’un des piliers de l’Etat social et le fait que
celui-ci se soit déployé dans le cadre des Etats
nations citoyens n’est pas le fruit du hasard. Dès lors
que l’Etat se démocratise, repose sur la citoyenneté
démocratique, on conçoit que « ceux d’en
bas » réussissent à imposer une
réorientation « sociale » de son
intervention. La mondialisation, en ce sens, peut s’analyser
comme un fantastique moyen pour contourner les limitations
politiques opposées à la domination du capital. La
citoyenneté étant, si du moins on en retient une
acception forte (le pouvoir exercé par le peuple à
travers notamment l’élection de ses représentants),
une chimère à l’échelle mondiale (il
n’existe pas de République mondiale... et quel monstre
bureaucratique serait-elle d’ailleurs ?), on conçoit
que le transfert des centres de décision à cette
échelle soit fonctionnel pour certains intérêts.
Poser les questions en ces termes invitent, pour le coup, à
critiquer le mouvement même de mondialisation [15].
A un niveau plus concret, on peut soutenir que des « marges
de manœuvre » demeurent dans tous les cas. Au
niveau national tout d’abord : les quelque deux millions
d’emplois créés, en France, entre 1997 et 2001,
pour ne prendre que cet exemple, en témoignent. On peut, en
effet, imputer ces créations d’emplois record à
un relâchement, timide mais réel, des dogmes libéraux
(Fondation Copernic, 2001). Le fait que l’Allemagne et
l’Italie n’aient pas enregistré, au même
moment, de telles performances le prouve. Au niveau européen
ensuite : l’Europe, prise comme un tout, est un espace
commercial relativement « fermé », au
même titre que les Etats-Unis ou le Japon, ce qui plaide pour
le déploiement de politiques de relance à cette
échelle. Ces politiques, pour répondre à
nouveau à l’argument précédent, peuvent
parfaitement être « écologiquement
correctes » : ferroutage, recherche, santé,
soutien aux nouveaux adhérents (qui, par défaut, se
lancent dans la concurrence socio-fiscale). Un tel déploiement
suppose une réorientation radicale de la construction
européenne. Est-ce possible ? Il ne faut pas
sous-estimer les blocages à ce niveau. L’expérience
du communisme aidant, on conçoit que certains pays européens
soient réticents à l’accroissement de la sphère
d’intervention publique. D’où la solution des
coopérations renforcées qui permettraient aux pays qui
le désirent d’avancer dans le déploiement de
politiques publiques volontaristes, avec l’espoir que la
démonstration de leur efficacité incite les réticents
à suivre. Le programme ultra-libéral de la « grande
coalition » en Allemagne ne plaide guère en ce
sens à court terme. On peut néanmoins parier que son
échec annoncé réhabilite rapidement cette
question des coopérations renforcées.
En guise de conclusion : quelle sécurité sociale professionnelle ?
De nombreux travaux se sont succédés ces dernières
années qui plaident en faveur d’une sécurité
sociale professionnelle ou de dispositif de sécurité
emploi - formation. Chacun, entre deux emplois, se verrait offrir
une formation, ce qui permettrait de réduire les chiffres du
chômage puisqu’un travailleur en formation n’est
pas considéré comme chômeur.
De nombreuses
critiques peuvent être adressées à ces
travaux [16].
Souvent elliptiques sur l’explication du chômage,
ils confortent ainsi l’idée selon laquelle les
politiques keynésiennes de soutien à l’emploi
seraient, au fond, dépassées. A l’instar des
néo-classiques, ils se focalisent d’ailleurs sur le
seul « marché du travail », même
si les réformes qu’ils préconisent sont plus
qualitatives qu’orientées vers la baisse quantitative
du coût du travail. Autre limite : ils accréditent
l’idée selon laquelle émergerait un modèle
d’emploi intrinsèquement instable. Les données
statistiques indiquent pourtant que la durée du lien d’emploi
n’a pas baissé dans les pays industrialisés au
cours des vingt ou trente dernières années. Les choses
ont certes bougé depuis lors. Sous la pression du chômage,
la précarité incontestablement s’est accrue.
Mais les mobilités volontaires se sont tassées. Plus
que l’instabilité intrinsèque des emplois, ce
sont donc les formes de la mobilité qui ont changé, la
précarité et les licenciements se substituant aux
démissions. De ce diagnostic, on peut déduire que
l’enjeu est bien d’abord de réduire le
chômage [17].
Sur le papier, les dispositifs envisagés permettent de
répondre à la question du chômage sans aborder
de front la question du niveau de l’emploi. Peu importe, à
la rigueur, le niveau de ce dernier, puisqu’un travailleur en
formation n’est de toute façon pas chômeur. Mais
que vaut une formation si elle ne débouche pas sur un
emploi ? Si l’emploi vient à manquer, les
formations ne risquent-elles pas de tourner à vide ?
Peut-on exiger de la main-d’œuvre, a fortiori si
elle est peu qualifiée et en souvenir d’échec de
scolarisation, d’enchaîner formation sur formation, si
elles ne débouchent pas sur un emploi ? Passé un
certain temps, à défaut de véritable emploi, ne
sera-t-on pas conduit à proposer des petits boulots ? Au
final, le « learnfare » proposé
est-il si éloigné du « workfare »
préconisé par les libéraux où, pour
toucher leur allocation, les chômeurs doivent accepter des
emplois mal payés ? Autant de questions qui montrent
qu’on ne se débarrasse pas si facilement de la question
du niveau de l’emploi et des controverses entre néo-classiques
et keynésiens quant aux politiques économiques à
mettre en œuvre pour l’augmenter.
Alors que le
travail est de plus en plus cognitif, repose sur des connaissances
en constante évolution, qu’il tend donc à se
confondre avec la formation, l’expression même de
sécurité emploi-formation tend à séparer
ces deux termes. Avec une conséquence qui explique
l’engouement du patronat pour la « formation tout
au long de la vie » : favoriser le rejet de la
formation hors de l’emploi, et son coût hors de la
charge des entreprises.
Ces réserves étant posées,
il est cependant un écueil : laisser entendre que la
question posée, des garanties statutaires à offrir
entre deux emplois, est infondée. En ayant le souci d’une
certaine dialectique par rapport aux critiques avancées, on
peut au contraire soutenir qu’elle est doublement fondée.
En premier lieu car on ne peut décemment offrir comme seule
réponse aux chômeurs d’attendre les effets des
politiques keynésiennes sur l’emploi. En second lieu,
il faut bien admettre que si on ne compte plus les luttes « contre
les licenciements », on peine à se souvenir d’une
issue victorieuse d’une seule d’entre elles. Le plus
souvent, elles permettent uniquement d’en améliorer les
conditions. La question du statut à offrir aux sans-emploi se
pose donc. La notion de sécurité sociale
professionnelle vise en ce sens juste. A la double condition de ne
pas en faire un substitut aux politiques économiques de
soutien à l’emploi et de ne pas lâcher la proie
du droit du travail pour l’ombre du droit des reconversions,
on peut même y voir l’un des axes majeur de la
nécessaire refondation de l’Etat social.
Preuve du
caractère inachevé de celui-ci, les sans-emploi, on
l’a dit, ont toujours été les parents pauvres de
la protection sociale. Le fait que le travailleur puisse bénéficier
d’un authentique statut, y compris quand il est privé
d’emploi, peut être l’une des pistes pour un
nouvel âge de l’Etat social. Mais quel doit être
ce statut ? Plus que la formation, on peut soutenir que c’est
la rémunération des sans-emploi qui est d’abord
en jeu. Une rémunération, et les moyens ne manquent
pas, qui contribuerait d’ailleurs à donner un sens aux
formations. Au-delà, on peut soutenir que le statut à
bâtir doit viser à ce que le travailleur privé
d’emploi ne soit plus considéré comme un
chômeur, stigmatisé et insécurisé par de
faibles ressources. En offrant un tel statut professionnel, c’est
finalement la figure même du chômeur, telle qu’elle
existe depuis un siècle, que la société peut se
proposer de faire disparaître.
Bibliographie
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de mars 2001. La forte hausse de l’emploi se poursuit, Insee
Première, n°785, 4 p.
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du chômage, Calmann-Lévy.
Daniel C. et Tuchszirer
C. (1999) L’État face aux chômeurs,
Flammarion.
Ewald F. (1986), L’Etat providence,
Grasset.
Fondation Copernic (2001), Un social-libéralisme
à la française ? Regards critiques sur la
politique économique et sociale de Lionel Jospin, La
Découverte.
Hardt M. et Negri T. (2000), Empire,
Exils, coll. Essais.
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travail et revenu universel », Critique communiste,
n°176, juillet.
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du temps de travail : une nouvelle évaluation »,
La Revue de l’IRES, n°38 - 1., pp. 3-32.
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Ramaux C.
(2005), « ‘Sécurité sociale
professionnelle’ ou ‘sécurité emploi -
formation’ : une solution au chômage en trompe
l’œil », Working paper du Matisse,
septembre,
ftp://mse.univ-paris1.fr/pub/mse/cahiers2005/R05060.pdf
Salais
R., Baverez N. et Reynaud B. (1986), L’invention du
chômage, PUF, coll. Economie en liberté.
Notes :
[1] Ce principe stipule qu’une règle de niveau inférieur ne vaut que si elle accorde un « plus » au salarié (l’accord de branche doit être plus favorable que la loi, l’accord d’entreprise plus favorable que celui de branche, etc.).
[2] La prime pour l’emploi a été introduite par le gouvernement Jospin. Pour parer à l’accusation de conversion à l’impôt négatif, mesure défendue depuis longtemps par les libéraux afin de développer des petits boulots mal payés, il a décidé de « calibrer » la PPE sur le temps complet. On ne fait cependant pas impunément du keynésianisme avec des instruments néo-classiques. Ce qui était attendu est donc arrivé : au nom de la justice et de l’équité (un temps partiel ne mérite-t-il pas plus d’aides qu’un temps plein ?), le gouvernement Raffarin a recalibré la PPE sur le temps partiel.
[3] L’Ass n’est accessible qu’aux salariés qui ont travaillé plus de cinq ans au cours des dix dernières années. Cela exclut de facto les jeunes, qui ne peuvent non plus prétendre au Rmi (s’ils n’ont pas d’enfant). Ces deux minima sociaux sont en outre versés sous conditions de ressources du foyer, ce qui exclut nombre de ceux, quel que soit leur âge, dont le conjoint travaille.
[4] Le chômeur qui accepte un temps partiel au Smic horaire peu espérer obtenir ultérieurement un temps complet et/ou un salaire horaire plus élevé.
[5] Les offres d’emploi non satisfaites enregistrées par l’ANPE sont en fait bien moindres et renvoient fréquemment à un simple « délai de réponse » (temps de sélection des candidats, d’enregistrement de l’embauche, etc.).
[6] Les aides à l’emploi désincitent les entreprises à augmenter les salaires : en cas d’augmentation, elles paient, en effet, cette hausse mais aussi les cotisations dont elles étaient auparavant exonérées.
[7] Le chômage au sens de l’Anpe ne comprend que la catégorie 1 des demandeurs d’emploi en fin de mois (DEFM) : ceux qui recherchent un CDI, à temps plein et qui n’ont pas travaillé plus de 78 heures dans le mois. Sont donc non intégrés ceux qui recherchent un temps partiel (cat. 2) et ceux qui recherchent un emploi temporaire (cat. 3), soit respectivement 450 000 et 300 000 personnes (données : septembre 2005). Ne sont pas non plus prises en compte les catégories 6, 7 et 8 (qui correspondent aux catégories 1, 2 et 3 mais avec plus de 78 heures de travail dans le mois), soit 700 000 personnes et les 400 000 « dispensés de recherche d’emploi ».
[8] Outre les radiés, un certain nombre de nombreux chômeurs (jeunes diplômés notamment) ne s’inscrivent pas à l’ANPE.
[9] Dans cette optique keynésienne, ce sont les dépenses initiales qui assurent, via la croissance qu’elles entraînent, les recettes (c’est l’ « effet cagnotte ») et finalement l’équilibre des comptes publics. Les solutions libérales de baisse des dépenses publiques sont jugées contre-productives y compris pour l’équilibre des comptes publics : elles étouffent la croissance et l’emploi et donc les recettes.
[10] En fait les choses ne sont pas « égales par ailleurs » : la croissance se traduit par une hausse des gains de productivité (rendements d’échelles plus aisés, etc.).
[11] On retrouve cette idée, par exemple, dans l’ouvrage de J. Boissonnat (2001).
[12] De même : la décroissance démographique enregistrée ces dernières années en Allemagne s’est accompagnée d’une explosion et non d’une baisse du chômage.
[13] Cf. Ramaux (2004) pour une critique plus large de cet ouvrage considéré par certains comme la « bible » du mouvement altermondialiste, ce qui témoigne, à tout le moins, d’une certaine misère de celui-ci.
[14] Pour une critique plus systématique des thèses en question, voir M. Husson (2005).
[15] Ce qui n’interdit pas de mettre en œuvre des politiques internationales sur certains domaines (environnement, taxation des mouvements de capitaux, etc.).
[16] Cf. Ramaux (2005) pour un exposé plus systématique de ces critiques.
[17] Les évolutions de l’emploi sur la période 1997-2001 en témoignent. Dans un premier temps la précarité de l’emploi s’est certes accrue (30 % des emplois créés entre 1997 et 1999 étant précaires pour un stock initial de l’ordre de 10 %). Les 500 000 emplois nets créés entre mars 2000 et mars 2001 ont, à l’inverse, tous pris la forme de CDI à temps plein (Aerts et Mercier, 2001).
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