Premières analyses  d’Attac 

1.- Un traité d’une immense portée qui exige la tenue d’un référendum
Il ne faut pas sous-estimer la portée du traité constitutionnel que la CIG va élaborer à partir du texte issu des travaux de la Convention pour l’avenir de l’Europe présidée par Valéry Giscard d’Estaing, et qui s’est réunie de février 2002 à juillet 2003. Trois des quatre parties de ce document ont été présentées au Conseil européen de Thessalonique de juin 2003. La partie manquante (la partie III) consacrée aux politiques de l’Union a été terminée après ce Sommet et seulement rendue publique le 3 septembre dernier. Or c’est bien, et de loin, la plus importante puisqu’elle comprend 340 des 460 articles du document final, et surtout parce qu’elle concerne les principes et lignes directrices des politiques menées par l’UE. 
Comme il fallait s’y attendre, cette partie n’a fait l’objet d’aucun commentaire dans les grands médias qui, en revanche, ont été très prolixes (et continuent de l’être) sur les questions institutionnelles traitées dans les autres parties : nombre de commissaires, méthode de calcul de la majorité qualifiée, rythme de la présidence tournante, etc. Sans négliger l’importance de ces questions – même si elles ne passionnent pas les foules – la nature même du projet européen nous semble autrement plus cruciale. On peut la résumer en une interrogation : y a-t-il place ou non pour une Europe non soumise aux dogmes libéraux ?

A cet égard, le document de la Convention ne fait que rassembler et revalider l’ensemble des bases de la construction européenne, telle qu’elle a été mise en place par les traités successifs : Rome (1957), Acte unique (1986), Amsterdam (1997), Nice (2000). Avec le nouveau traité qui sortira de la CIG, et sauf brutal changement de cap en son sein, les Etats, les Parlements et les peuples (là où sera organisé un référendum) seront conviés à approuver solennellement les politiques conduites jusqu’à ce jour. Seront ainsi gravées dans le marbre d’une Constitution des orientations idéologiques qui ne pourront plus ensuite être remises en cause, sauf par un nouveau traité constitutionnel dont on sait bien que, nécessitant l’unanimité des 25, il relève de la vue de l’esprit. 
En se prononçant sur le traité, les citoyens ou les Parlements fixeront le cadre contraignant des politiques européennes, et donc nationales puisque la majeure partie des lois votées par les Parlements ne sont que la transposition des décisions prises au niveau communautaire. Il pourra bien avoir des alternances politiques dans tel ou tel pays, mais elles ne pourront s’exercer que dans le respect des normes du traité, ce qui exclut toute alternative de caractère économique, budgétaire et monétaire.
Dans ces conditions, la tenue d’un référendum, permettant à chaque citoyenne et citoyen de s’exprimer, apparaît comme une exigence démocratique minimale. On peut s’étonner que le président de la République, seul habilité à décider du mode de ratification du traité (vote par les députés et sénateurs réunis en Congrès ou référendum) n’ait pas encore pris l’engagement de consulter le peuple dans son ensemble. Attac mènera une campagne nationale dans ce sens.

2.- Une  « alouette » d’avancées 
Compte tenu de son caractère constitutionnel et des orientations qu’il imprimera à la construction européenne pour au moins une génération, le futur traité devra faire l’objet d’une appréciation d’ensemble. Chacun (e) devra faire la part entre, d’une part, ce qu’il comportera de contraintes impossibles à modifier et, d’autre part,  ce qu’il laissera éventuellement comme espaces pour la création de dynamiques sociales visant à promouvoir une Europe autre que celle du libéralisme. Si la CIG devait reprendre le contenu du document de la Convention, le traité ressemblerait à la recette classique du pâté d’alouette : une alouette d’espaces pour des dynamiques sociales et un cheval de libéralisme. 
Voyons néanmoins en quoi consiste cette alouette dont certains imputent la taille minuscule à l’absence de mobilisation des mouvements sociaux au moment de la Convention, et dont d’autres considèrent qu’elle n’avait de toute manière aucune chance d’être plus grasse, compte tenu du verrouillage du dispositif conventionnel largement dominé par les forces libérales.
Cinq avancées du document de la Convention peuvent être signalées :
-	la possibilité, pour un Etat, de se retirer de l’UE, ce qui était impossible dans le cadre des traités actuels ;
-	une modeste concrétisation du principe de subsidiarité avec la possibilité, pour un tiers des Parlements nationaux (soit 9 sur 25),  d’obliger la Commission européenne à réexaminer l’une de ses propositions au Conseil, ou au Conseil et au Parlement lorsqu’il s’agit d’un domaine relevant de la codécision. Avec cependant une réserve importante : la Commission peut maintenir sa proposition et le litige est porté devant la Cour de justice des Communautés européennes ;
-	le droit de pétition : un million de citoyens d’Europe peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition. Là aussi des réserves importantes : d’abord, la pétition doit être nécessaire à l’application de la Constitution, ce qui renvoie au contenu de cette dernière ; ensuite, la Commission n’est pas tenue de donner suite ; enfin, si elle le fait, elle n’a aucunement l’obligation de reprendre le contenu de l’invitation qui lui est adressée dans la proposition qu’elle soumettra au Conseil et au Parlement. La Commission reste  le filtre obligatoire entre les pétitionnaires et les institutions issues directement ou indirectement du suffrage universel que sont le Parlement et le Conseil ;
-	l’extension du nombre de domaines relevant de la codécision entre le Parlement et le Conseil ;
-	la publicité des séances du Conseil lorsqu’il délibère sur une proposition législative.
    
3.- Un « cheval » de libéralisme

L’identité de l’UE est définie, d’une part, dans le titre I par ses valeurs et ses objectifs, et, d’autre part, par la Charte des droits fondamentaux incorporée au projet de traité constitutionnel. Malgré les très sérieuses critiques de fond qu’Attac avait déjà formulées dès décembre 2000 (Conseil européen de Nice) à l’égard de la Charte, et qui avaient conduit l’association à la récuser, sa simple existence, selon certains,  pourrait néanmoins constituer la base d’une politique des droits pouvant éventuellement conduire à leur extension et à l’interdiction de diminuer le niveau de protection atteint. C’est là une opinion existant chez certains militants d’Attac, les autres, au contraire, maintenant leur rejet aussi bien du contenu de la Charte que de son inclusion dans le traité. 

Le document de la Convention institutionnalise la concurrence comme voie essentielle d’allocation des ressources. Pour marteler ce dogme, il rappelle à quatre reprises que la politique économique est conduite « conformément au respect du principe d’une économie de marché où la concurrence est libre ». Toutes les autres politiques sont subordonnées à ce principe. Ainsi des services publics (services d’intérêt économique général dans le jargon communautaire). Ils ne figurent ni dans les valeurs, ni dans les objectifs de l’Union : ils sont seulement évoqués dans la partie III (les politiques), mais uniquement tolérés dans le cadre contraignant du respect de la concurrence, menacés de saisine de la Cour de justice en cas de « situation privilégiée » sur le « marché », et renvoyés sans autre forme de procès à l’élaboration de lois de l’Union devant les régir. Il est significatif que l’expression « service public » n’apparaisse qu’une fois dans le texte (article III-56-1) lorsqu’il est question des « servitudes » qu’il implique dans les transports. 
De nombreuses autres dispositions marquent le caractère outrageusement libéral du texte. On en citera seulement deux :
-	l’article III-46-3 verrouille le principe de la libéralisation des mouvements de capitaux à destination ou en provenance des pays tiers : il faut un vote à l’unanimité du Conseil pour y déroger. Or plusieurs commissaires ont déjà indiqué que la taxe Tobin était en contradiction avec cette libéralisation. Au cas où plusieurs pays, voire tous sauf un, envisageraient de la mettre en œuvre, elle pourrait être bloquée à ce niveau constitutionnel.
-	les actions contre la fraude fiscale en matière d’impôt sur les sociétés sont doublement ligotées : d’une part elles doivent être décidées à l’unanimité ; d’autre part, elles doivent « être nécessaires pour assurer le fonctionnement du marché intérieur et éviter les distorsions de concurrence ». Voilà qui ne devrait pas effaroucher le Medef ! 

4.- Un persistant déficit démocratique institutionnel 

Le projet stabilise et clarifie les compétences de l’UE et des Etats, en particulier en ce qui concerne les procédures de décision à la majorité qualifiée ou à l’unanimité, le rôle de la présidence et de la Commission. 

La majorité qualifiée est définie comme une majorité d’Etats représentant au moins 60 % de la population de l’Union, et  elle est étendue à de nombreux nouveaux domaines. Une douzaine de domaines sont cependant encore régis par la règle de l’unanimité. Lors de la discussion du traité de Nice, Attac avait exigé le maintien de cette règle pour la culture, l’éducation, la santé et les services sociaux, et le traité l’avait effectivement préservée. Dans le projet de la Convention, seule, parmi ces domaines, la culture relève toujours de l’unanimité, et encore dans des conditions qui appelleront sans doute des interprétations de la Cour de justice des Communautés européennes. 

Au sein d’Attac, les avis sont, certes très inégalement, partagés au sujet de la règle de l’unanimité. Certains font valoir qu’elle garantit le blocage, notamment en termes de politiques fiscales et sociales, pour lesquelles toute avancée est rendue impossible en raison des prévisibles  vétos luxembourgeois, britanniques, irlandais ou autres. Le dumping social et fiscal continuera donc. D’autres, tout en étant d’accord avec ce constat pour les secteurs en question, considèrent que l’unanimité doit être maintenue au moins dans les domaines de la culture, de l’éducation, de la santé et des services sociaux. Faute de quoi, il se trouvera toujours facilement, surtout dans une UE à 25, une majorité qualifiée pour « libéraliser » davantage. De surcroît, l’unanimité permet aux mouvements sociaux d’être directement en prise sur leur propre gouvernement national et de le responsabiliser. Toutefois, tous ceux qui préconisent la généralisation de la majorité qualifiée souhaitent qu’elle s’accompagne de la généralisation de la procédure de codécision Conseil/Parlement. 

D’autres modifications institutionnelles prévues par le  texte de la Convention peuvent être signalées ici, bien qu’elles n’affectent pas nécessairement les politiques de l’Union et qu’Attac ne soit donc pas directement concernée par elles. Par exemple, la présidence tournante de six mois de l’UE est remplacée par la désignation d’un président du Conseil européen élu pour deux ans et demi, mandat renouvelable une fois. Le nombre des membres de la Commission sera réduit à quinze en 2009 : un président, élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil ;  un ministre des affaires étrangères (également vice-président de la Commission) nommé par le Conseil européen, et treize autres commissaires choisis par rotation, et de manière strictement égalitaire,  entre les Etats membres. Le président du Conseil européen (aux pouvoirs limités), le président de la Commission et le ministre des affaires étrangères constitueront un triumvirat de fait, source de rivalités et de confusion. 

Le nouveau dispositif, s’il est maintenu par la CIG, pêche, pratiquement autant que le précédent, par son absence de démocratie. Il y a toujours cumul du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif entre les mains du Conseil des ministres de l’Union. La Commission conserve l’exclusivité de l’initiative législative ; le contrôle des décisions relatives aux compétences exclusives de l’UE (monétaire, commerciale et de la concurrence ) demeure peu ou pas assuré par le Parlement européen, et pas assuré du tout par les Parlements nationaux ; les « coopérations renforcées » entre Etats voulant aller plus vite et plus loin dans la mise en place de politiques communes peuvent être empêchées par des Etats membres voulant s’en tenir à l’écart.

Le projet est également très insuffisant sur les dispositions relatives aux pouvoirs des syndicats et des associations dans l’Union. Compte tenu de la disproportion des moyens entre les syndicats et les associations, d’une part, et le patronat, d’autre part, la primauté de fait du lobbying des entreprises est maintenue. A contrario, les Eglises font une entrée remarquée dans le projet de Constitution : le « dialogue » régulier avec elles est institutionnalisé. Enfin il n’y a aucune ouverture sur une citoyenneté de résidence : “ Possède la citoyenneté de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre”. 

5.- La relégation du politique

La  « coordination des politiques économiques et de l’emploi” maintient les instruments actuels de la zone euro : la Banque centrale européenne (BCE), les Grandes orientations de politique économique (GOPE) et le Pacte de stabilité et de croissance. L’indépendance de la BCE à l’égard des gouvernements et des élus, et la mission unique qui lui est assignée -  la stabilité des prix - alors que, par exemple, la Réserve fédérale américaine a aussi pour  mission de favoriser la croissance,  sont constitutionnalisés. Aucune autorité ne peut sanctionner la BCE, aucune majorité ne peut la contrôler. Rien n’est dit sur l’harmonisation et la coordination budgétaires. Les décisions sur la fiscalité requièrent l’unanimité du Conseil des ministres et promettent un bel avenir au dumping fiscal. 

Par ailleurs, le projet ne propose aucune avancée sur l’Europe sociale, parent pauvre historique de l’UE. Les propositions de nombreuses organisations, dont Attac et la Confédération européenne des syndicats, sont restées sans suite. 

Le projet de la Convention crée un « espace de liberté, de justice et de sécurité ». C’est la seule innovation majeure de caractère politique de ce projet. La coopération en matière pénale et la coopération opérationnelle entre les polices requièrent l’unanimité du Conseil des ministres. La création d’un parquet européen pour les crimes et délits « communautaires » est renvoyée sine die à une décision prise à l’unanimité. Sans préjuger des fins poursuivies, la mise en œuvre de cet  « espace de liberté, de sécurité et de justice » s’annonce donc lente et limitée dans ses ambitions.

5.- Avec l’OTAN, toujours pas d’Europe européenne

L’actualité a montré l’impuissance de l’Union européenne sur la scène internationale et l’état de désunion des gouvernements sur le point cardinal de la relation avec les Etats-Unis d’Amérique. Dans le texte de la Convention, l’OTAN est consacrée comme partie constitutive de l’identité de l’UE, alors qu’elle comprend deux Etats non européens (Etats-Unis et Canada), que certains membres actuels ou futurs de l’UE n’en font pas partie (Autriche, Chypre,  Finlande, Irlande, Malte, Suède), et que certains de ses membres européens ne font pas partie de l’UE (Islande, Norvège, Turquie). 
La politique de sécurité et la défense commune doit rester compatible avec la politique arrêtée dans le cadre de l’OTAN : elle sera mise en œuvre chaque fois que le Conseil européen “ en aura décidé ” (à l’unanimité), en respectant “ les obligations découlant du traité de l’Atlantique nord pour certains Etats membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’OTAN ”. Cette clause donne à Washington, via l’OTAN, un droit de veto sur la politique étrangère et de défense européenne. Le secrétaire à la défense américain, Donald Rumsfeld, exprimait crûment cette réalité lorsqu’il déclarait : «  L’Europe c’est l’OTAN ». 
Le tir de barrage atlantiste, qui va se poursuivre au sein de la CIG,  contre les tentatives actuelles de l’Allemagne, de la Belgique, de la France et du Luxembourg de créer un organe de commandement opérationnel  européen en dehors de l’OTAN montre bien qu’une Europe à 25 sera encore moins européenne que celle à 15. A cet égard, au sein d’Attac, le débat n’est pas tranché sur la légitimité et même la faisabilité d’une politique étrangère européenne « autonome » par rapport à celle des Etats membres. Les discussions à venir porteront en particulier sur le concept même de « puissance », celle-ci n’étant nullement réductible à la capacité militaire, comme les Etats-Unis en font l’expérience en Irak, sans parler de l’Afghanistan. C’est le contenu de ce que les Anglo-Saxons appellent le « soft power » (capacité de négociation, de coopération, de maintien de la paix, etc.) qui pourra être exploré.

Le texte de la Convention, s’il était entériné par la conférence intergouvernementale, et cela malgré quelques avancées, constitutionnaliserait une Europe libérale, tant en son sein que dans ses rapports avec le reste du monde (où le libre-échange fait figure de panacée comme on l’a vu à Cancun), et une  Europe de l’OTAN. On est très loin de l’ « autre Europe » que nous réclamons, porteuse d’un projet émancipateur pour elle-même et pour les autres pays, en premier lieu ceux du Sud. La CIG rectifiera-t-elle cette trajectoire funeste ?

Lectures complémentaires 

Bernard Cassen, « « Europe : une Convention pour rien », Le Monde diplomatique, juillet 2003.
Eric Laurent et Jacques Le Cacheux, « Constitution européenne : l’union politique dans les limbes », Lettre de l’OFCE, n° 238, 4 juillet 2003. 
Groupe de travail Europe du CEDETIM : nombreuses contributions disponibles sur le site : <cedetim.org>
« Constitution européenne : la face cachée du projet Giscard », L’Humanité, 11 septembre 2003. Interview de Francis Wurtz, député européen, et 4 pages d’analyse de la partie III du document de la Convention.
Yves Salesse, « Constitution européenne : premières remarques », Copernic Flash, n° 5, Fondation Copernic, septembre 2003.

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