Commentaire Serfati : Le traité constitutionnel : un appui au système militaro-sécuritaire industriel européen

, par  attac92

LE TRAITE CONSTITUTIONNEL : UN APPUI AU SYSTEME MILITARO-SECURITAIRE INDUSTRIEL EUROPEEN [1]

Claude Serfati est maître de conférence en économie et membre du Conseil Scientifique d’ATTAC.

Compte tenu de la ‘sensibilité’ des questions de défense au sein de l’UE, il était vain de penser que le Traité introduirait des bouleversements radicaux, bien que des innovations y soient introduites. L’essentiel est que les clauses du Traité consacrées à la défense et à la sécurité confortent les initiatives prises depuis quelques années au niveau intergouvernemental, par les industriels, et plus récemment par la Commission. Le Traité apporte ainsi sa contribution au renforcement système militaro-sécuritaire industriel européen [2].

UNE MISE EN PERSPECTIVE : LES INDUSTRIELS, LES ETATS, LA COMMISSION

L’article 223 du traité de Rome qui fonde la CEE, et qui est repris dans le Traité instituant la Communauté européenne (article 296) permet aux Etats membres de déroger aux règles communautaires si ils estiment que leur sécurité est en danger. A l’abri de cet article, les gouvernements ont utilisé l’industrie d’armement comme un élément plus ou moins important selon les pays de politique industrielle et technologique.

L’article 296 (ex article 223 du traité de Rome) du Traité instituant la Communauté européenne
« a) aucun Etat membre n’est tenu de fournir des renseignements dont ils estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité,
b) tout Etat membre peut prendre les décisions qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destiné à des fins spécifiquement militaires » .
Le projet de constitution maintient dans l’article Art III-436 cette idée de souveraineté des Etats, y compris en matière d’exportations d’armes (voir plus bas) :
Art III-436 « Tout Etat membre peut prendre les mesures qu’il considère essentiels à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce des armes, de munitions et de matériels de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires »

1) Du point de vue industriel, on peut distinguer trois étapes. Dans les années 1980 et jusqu’à la fin des années 1990, les restructurations se déroulent dans un cadre national et à l’abri des regards des autorités communautaires. C’est la période de formation de ‘champions nationaux’ : quelques groupes (parfois un seul comme en Suède, en Italie, en Allemagne, en Espagne) contrôlent entre 50% et 75% de la production d’armes et reçoivent l’essentiel des commandes du ministère de la défense. Une nouvelle phase s’ouvre en 1999. A l’heure de la politique de la libéralisation des marchés dans les industries civiles, British Aerospace (désormais BAe Systems) protège son marché national en prenant le contrôle des activités de défense de GEC Marconi (britannique) alors que les négociations étaient en cours depuis des années pour tenter de former un grand groupe de l’aéronautique et de la défense susceptible de rivaliser avec les groupes américains. La même année (1999), le groupe français Aerospatiale-Matra et allemand Daimler-Benz fondent EADS (European Aerospace and Defense Society), rejoint par le groupe espagnol CASA. De son côté, le groupe Thomson-CSF, rebaptisé Thales, devient, grâce à l’acquisition de Racal, le deuxième fournisseur du Ministère de la défense britannique. L’industrie de l’aéronautique et de défense est désormais dominée par trois grands groupes ‘européens’.
Le marché européen de l’armement est cependant trop exigu au regard des objectifs des groupes européens et de la concurrence des groupes américains. D’autre part, la convergence des objectifs militaires et sécuritaires est inscrite dans la politique des Etats-Unis comme dans celle de l’UE, renforcée depuis le 11 septembre 2001, et elle offre des perspectives prometteuses de nouveaux marchés aux industriels. La troisième étape, qui est en cours, est donc celle du renforcement de la coopération transatlantique (par exemple des partenariats sur des programmes de recherche-développement et de production) qui pourront aller jusqu’à la création d’alliance capitalistique et la formation de mega-groupes transatlantiques de défense.

2) Du point de vue institutionnel, des évolutions significatives prennent également place à la fin des années 1990. Il est courant de considérer la « déclaration de Saint-Malo » faite par Blair et Chirac (3-4 décembre1998) comme une étape importante. De fait, les initiatives prises par quelques pays majeurs sur les questions de défense, en fait l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni, sont souvent reprises au niveau du Conseil européen. L’exemple le plus frappant est la décision de créer une agence européenne de l’armement. En 1996, les gouvernements de l’Allemagne, la France, l’Italie et du Royaume-Uni ont signé un MoU (Memorendum of Understanding, traduction) pour la création d’une organisation de coopération dans l’armement, baptisée OCCAR. L’OCCAR a progressivement élargi son activité de gestion des programmes menés en coopération. La gestion du programme A400M (avion de transport militaire qui implique 5 pays européens et la Turquie) marque une nouvelle étape en raison des règles plus ‘commerciales’ introduites par l’OCCAR. En 2004, la décision a été prise de créer une agence européenne de l’armement (voir plus loin).

3) D’autre part, la Commission a développé un intérêt croissant pour un domaine dont elle était en principe exclue par le Traité communautaire. Elle utilise deux vecteurs pour élargir son audience : l’ouverture des marchés à la concurrence et la politique technologique.
a) L’ouverture à la concurrence. Dans un livre vert sur les marchés publics liés à la défense [3] (l’anglais « procurement » est souvent utilisé), elle a pris appui sur l’interprétation restrictive donnée par les décisions de la Cour de justice concernant les dérogations à l’article 296 [4]. La Commission estime donc que puisque les questions de commandes publiques liées à l’armement ne sont pas par principe hors de sa compétence, elle pourrait procéder par directives dans le domaine de la défense, comme elle l’a fait dans les années 1990 sur les marchés de l’eau, de l’énergie et des transports publics. La DG Entreprise et Industrie est également sollicitée pour aider à mettre en place les conditions de l’ouverture des marchés d’équipement. Elle a d’ailleurs créé une unité « aérospatiale, sécurité, défense et équipement » au sein de la division ‘Concurrence, marché interne des biens, et politiques sectorielles ».

Résumé : La montée en puissance du rôle de la Commission : concurrence, politique technologique, sécurité
Les travaux de la Commission ont abouti à la rédaction de documents importants qui ont marqué une montée de son intérêt pour les questions liées aux industries d’armement [5]
1) concurrence

- « Industries duales en Europe » (1991)

- « Coûts de la non-Europe » (1992)

- « Industries liées à la défense » (1996)

- « Les défis des industries liés à la défense » (1996)

- « Mettre en œuvre la stratégie de l’Union en matière d’industrie d’armement » (1997)

- « Vers une politique communautaire en matière d’équipement » (2003).
2) politique technologique
Elle a d’autre part pris une place centrale dans la publication de rapports et le financement de programmes dans les domaines de l’aéronautique et de l’espace qui sont de gros enjeux de politique technologique :

- “STAR 21, Strategic Aerospace for the 21st century, juillet 2002”

- « Vers une politique européenne de l’espace », Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, 7/12/2001, COM (2001) 718 final

- « Vers une politique européenne de l’espace », Livre vert, Commission, 21/1/2003, COM (2003) 17 final
3) « sécurité »
Enfin, le thème de la « sécurité » permet à la Commission d’élargir son action à des domaines qui sont contigus et parfois entremêlés à la défense. Elle a adopté un document en 2004 qui ouvre des perspectives au financement de programme de recherche sur ces questions, dont le titre est : « Communication de la Commission concernant la mise en œuvre de l’action préparatoire pour le renforcement du potentiel de l’industrie européenne en matière de recherche sur la sécurité. Vers un programme de promotion de la sécurité européenne par la recherche et la technologie », COM (2004) 72 final, Bruxelles, le 3/2/2004

b) La politique technologique constitue l’autre vecteur utilisé par la Commission pour monter en puissance dans les industries liées à la défense. En fait, ce fut du point de vue historique, la première incursion de la Commission dans le ‘domaine réservé’ des Etats. Dès 1991, la Commission s’intéressa aux ‘technologies duales’. Ces technologies peuvent, en principe, être mises en œuvre dans les productions civiles et/ou dans les productions militaires. Les industries aéronautiques et spatiales, les industries électroniques, et bien sur l’industrie nucléaire offre maints exemples d’usage militaire et civil des technologies. L’intérêt de la Commission rejoignait celui des industriels, soucieux d’obtenir des financements communautaires, de développer des programmes intergouvernementaux, à un moment où Airbus devient un leader mondial sur l’aéronautique civile. La faiblesse souvent déplorée d’une politique technologique communautaire ambitieuse (le budget communautaire de Recherche-développement atteint à peine 10% à vérifier des sommes totales de R&D dépensées par les Etats-membres) donne une importance particulière aux programmes intergouvernementaux conduits dans l’aéronautique, l’espace et la défense. Le rapport sur l’espace rédigé par la Commission et les principaux industriels du secteur en 2002, a ainsi ouvert la voie au lancement du programme « Galiléo » qui devrait concurrencer le GPS américain.

LE TRAITE CONSTITUTIONNEL ET LA MILITARISATION DE L’UE

Les rédacteurs du traité constitutionnel sont conscients de la nécessité d’agir avec prudence sur les questions de défense. La défense se situe en effet au croisement de questions de stratégie et de doctrine (qui sont les ennemis ? comment les combattre ?), de niveaux de capacités militaires et d’enjeux économiques (industriels, technologiques et emplois). Il n’y avait donc pas lieu d’attendre un ‘big bang’ dans ce domaine.
On peut pourtant considérer que le Traité consolide la militarisation de l’UE et de ses principaux Etats-membres qui conservent une grande partie de leurs prérogatives en matière de défense. L’UE réalisait en 2003 près de 20% des dépenses militaires mondiales, soit moins de la moitié des dépenses militaires des Etats-Unis. Mais la part des pays de l’UE est beaucoup plus importante lorsqu’on s’intéresse à la production d’armes et aux exportations. Les firmes de l’UE réalisent près d’un tiers de la production d’armes des 100 premières firmes mondiales, (tableau 1) et un tiers des exportations d’armes (tableau 2) . Enfin, les pays de l’UE sont très loin des Etats-Unis en matière de recherche-développement militaire, mais la zone transatlantique réalise la partie essentielle des dépenses mondiales de R&D militaire (la Chine n’est pas incluse dans ce calcul, voir note du tableau 3).

L’objectif du Traité est d’encourager la dynamique qui s’est créée depuis quelques années et qui vise à améliorer les capacités militaires de l’UE (article I-41-3), augmenter les dépenses militaires, ce à quoi la Grande Bretagne et la France, les deux grandes puissances militaires, ont répondu par avance en adoptant un programme pluriannuel d’augmentation des budgets militaires [6]. On peut s’attendre à une politique d’augmentation des exportations d’armes, sur lequel e traité est muet. Le Code de Conduite de l’Union européenne en matière d’exportation d’armement adopté le 25 mai 1998 a pour objectif de mieux contrôler les ventes d’armes d’origine européenne dans le monde. Mais certaines initiatives intergouvernementales - l’Accord-cadre signés par 6 pays membres (Allemagne, Espagne, France, Italie, Suède et Royaume-Uni) le 27 juillet 2000 - ou communautaires (« Vers une politique communautaire en matière d’équipement », 2003), se fixent comme objectif de d’accroître leurs parts de marché dans le monde [7].
Le Traité encourage également les Etats à rationaliser la production d’armes afin de permettre aux groupes européens de négocier dans les conditions les moins défavorables leur accès aux marchés américains et aux programmes d’armes financés par le Département de la défense. La création d’une agence de l’armement et le développement de programmes militaro-sécuritaires constituent deux innovations qui sont confortées par le Traité.

L’agence européenne de l’armement
Le 12 juillet 2004, le Conseil de l’Union européenne a décidé la création d’une agence européenne de l’armement [8]. Son inscription dans le traité constitutionnel (I-41-3 et article III-311) couronne des années d’efforts intergouvernementaux. Les objectifs qui lui sont fixés reprennent ceux fixés par les Conseils européens (par exemple Bruxelles, 20-21 mars 2003, Thessalonique, 19-20 juin 2003).
L’agence est placée sous l’autorité du Conseil, et à ce titre, de J. Solana le Secrétaire général Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) (article 7 de la décision du Conseil du 12 juillet 2004). La Commission est membre du Comité directeur, sans droit de vote mais pleinement associée au travail de l’agence (article 24)
L’agence, dont les effectifs sont très modestes (moins de 100 personnes en 2005) a quatre objectifs autour desquels elle est d’ailleurs organisée (article 5) :

- développement des capacités militaires européennes en liaison avec les autres structures déjà existantes

- promotion d’acquisitions d’équipements de défense en coopération

- soutien à l’effort de recherche et technologie (R&T)

- Renforcement de la ‘base industrielle et technologique de défense’ (BITD)
La création de l’agence a été saluée par les industriels européens. Ils rappellent clairement que ceci devrait faciliter la poursuite de l’augmentation des budgets de R&T et de d’équipement [9] . Elle devrait également accélérer la concentration des entreprises sous leur contrôle, les aider dans leur compétition avec les groupes américains. La compétition s’accompagne d’une coopération. Les objectifs de rentabilité financière imposés par les actionnaires et les ‘marchés’ s’imposent également aux groupes de la défense. La réalisation de ces objectifs favorise la ‘transatlantisation’ des industries d’armement.

Les fondements doctrinaux des programmes militaires et sécuritaires
Comme l’a rappelé R. Cooper, ancien conseiller diplomatique de M . Blair et appelé ensuite comme conseiller du Haut représentant pour la PESC, l’Europe est le seul « impérialisme post-moderne », car elle est dégagée de toute visée colonisatrice, puisque l’interférence mutuelle et la transparence y sont la règle [10]. Elle est d’ailleurs plus un état "transnational que supranational", une association volontaire et non pas soumise à un Etat central.
La doctrine de l’UE doit donc agir pour imposer les droits de l’homme et la démocratie. L’élargissement des missions de Petersberg (voir fiche Lecourieux) à des missions préventives et contre de nouvelles menaces élargit la palette des interventions possibles. Pour cela, le cadre de la défense étant un peu étriqué, la ‘sécurité’ est désormais le maître mot. Les responsables de la Commission, reprenant les discours des gouvernements des Etats-membres, déclarent que « l’Europe doit adopter une ‘culture de la sécurité’ et mobiliser les forces de son ‘industrie de la sécurité’ et l’excellence de sa recherche » [11] .
Le Haut représentant PESC, M. Solana a présenté un rapport (« Une Europe plus sûre dans un monde meilleur ») au Conseil européen de Thessalonique (20 juin 2003). Les enjeux de sécurité sont abordés d’une manière qui n’est pas si éloignée de la doctrine des Etats-Unis :
a) L’adjectif « préemptif » qui était présent dans le document présenté été retiré de la version finale adoptée par le Conseil européen de Bruxelles (12 décembre 2003), mais la nécessité d’interventions « préventives » demeure [12] .
b) Le rapport affirme « que la "sécurité est une précondition du développement" [2003, p.2]. La responsabilité des politiques néolibérales imposées aux pays du sud, et celle des groupes financiers et industriels des pays du Nord est totalement absente de l’analyse des conflits qui est proposée, tels que ceux de la région des grands Lacs qui "impactent directement et indirectement sur les intérêts européens" (p.4). De même, les "faillites des Etats" sont attribuées à des seules causes internes aux pays du sud, telles que "une mauvaise gouvernance (corruption, abus de pouvoir, institutions faibles, manque de responsabilité (accountability) "(id.) .
Toutefois, la nécessité de construire un ordre multilatéral est affirmée. Sont cités : le rôle fondamental de l’ONU, le soutien aux nouvelles organisations, OMC et Cour de justice internationale) , l’OTAN, l’OSCE (voir fiche Lecourieux) , ainsi que les organisations régionales (ASEAN, Mercosur, OUA) .
Le ‘rapport Solana’ a été adopté par le Conseil européen de Bruxelles (décembre 2003) .

Résumé : Trois objectifs stratégiques de la doctrine Solana
1) Développement des moyens militaires et sécuritaires pour faire face aux menaces
2) Extension de la zone de sécurité - donc d’intervention - de l’UE (l’Afrique est déjà concernée, cf opération Artémis dans la région d’Ituri) .
3) Recherche d’un système international multilatéral stable et équitable

Les promesses du marché de la sécurité
La sécurité n’est pas seulement un enjeu doctrinal, mais aussi un marché plein de promesses.
Les Européens ne peuvent espérer rivaliser avec les Etats-Unis dans le domaine des grands programmes militaires. Les groupes industriels aux grands programmes militaires optent donc souvent pour une participation à des programmes américains. Par exemple, EADS et BAE Systems sont présents dans le programme de défense antimissile américain, et renforcent leur présence sur ce gigantesque marché par l’acquisition de firmes américaines. Les groupes européens font de leur accès au marché militaire américain une priorité stratégique (voir les déclarations répétées par les dirigeants d’EADS).
Leur rivalité pour séduire le Pentagone va de pair avec une collaboration sur des programmes européens. Ces programmes sont militaires (Avions de transport militaire A400M) , mais le trait unificateur est aujourd’hui constitué par les programmes relatifs à la sécurité. Le plan d’action pour le programme GMES (Global Monitoring for Environment and Security, en français Surveillance Globale pour l’Environnement et la Sécurité) permettra de collecter et d’utiliser toutes les données fournies par les satellites d’observation, les engins aéroportés ou les capteurs sur terre ou sur les océans. « GMES peut être un outil essentiel pour le contrôle des frontières et la sécurité des personnes et des biens » (P. Busquin, cité plus haut) .
Galiléo, ‘qualifié de GPS européen’ constitue l’autre grand programme européen. L’unanimité est requise pour un usage militaire de Galiléo, mais l’existence d’un Public Regulated Service (PSR) - en gros le droit pour les gouvernements de contrôler leur propre réseau (crypté bien sûr) à des fins ‘sécuritaires’ (europol, etc.) - ouvre des possibilités qui ne sont pas strictement militaires dans le sens traditionnel, mais ‘sécuritaires’. Le système satellitaire européen permettra d’améliorer la mise en œuvre des missions de Petersberg.

ANNEXE STATISTIQUE

Tableau 1 : Classement des 100 premières entreprises mondiales d’armement par pays et part dans le total,

Pays Nombre d’entreprises Ventes d’armes (milliards de dollars) Part du total
Etats-Unis 40 120,1 62,5
Canada 2 0,7 0,3
Total Amérique du Nord 42 120,8 62,5
France 8 13,9 7,2
Royaume-Uni 11 23,8 12,4
EADS* 1 5,6 2,9
Italie 1 4,9 2,5
Allemagne 5 4,1 2,1
Autres pays européens* 5 2,9 1,5
Total Europe 38 57,9 30,2
Russie 6 2,8 1,5
Autres pays OCDE 10 7,4 3,9
Autres non OCDE 10 6 3,1
Total 100 192,1 100

Source : SIPRI Yearbook 2004,
*EADS est une société détenue par trois pays (Allemagne, France, Espagne)
** Dont estimations du SIPRI pour certaines firmes européennes

Tableau 2 : Principaux exportateurs et parts de marché (%) : données DGA et SIPRI

Pays Part des exportations mondiales (DGA) *
1998-2002
Part des exportations mondiales* (SIPRI)
1999-2003
Etats-Unis 55 33
Total Europe 33 27
Dont
-Royaume-Uni 14 5
-France 11 7
Russie 7 29,6
Israël 5 1
Chine 1,5 1,7

Source : C. Serfati à partir des données DGA et SIPRI
* Les exportations d’armes, en raison de leur opacité, des problèmes de taux de change, etc. font l’objet d’estimations très différentes selon les institutions. On a donc choisi deux sources différentes. La DGA calcule en milliards d’euros courants et le SIPRI en $ constants 1990

Tableau 3 : Dépenses de R&D de défense (2001, milliards de dollars)

Pays Montant des dépenses En proportion du total
Etats-Unis 50,5 75,9
EU15 10,4 15,6
Dont :
-France 3,46 5,2
- Royaume-Uni 3,20 4,8
-Allemagne 0,98 1,5
Russie 3,2 4,8
Israël 0,85 1,3
Japon 0,810 1,2
Inde 0,7 1,1
Total* 66,46 100

Source : C. Serfati à partir DGA et Eurostat
* Cette somme représente une grande partie des dépenses de R&D mondiale. Les données sur les dépenses de R&D de la Chine ne sont pas disponibles, mais les dépenses de R&D totales de la Chine s’élevaient à 60 milliards de dollars en 2001 (contre 33 pour la France) . Son budget militaire est estimé par le rapport SIPRI 2004 à 4% des dépenses militaires mondiales (4% également pour la France).

Tableau 4 : Quelques indicateurs de comparaison France et alliés en 2003

Indicateurs* France Etats-Unis Royaume-Uni Allemagne
Part des dépenses de défense en proportion du PIB (%) 1,74 3,45 2,28 1,74
Dépenses de défense par habitant (€ constants) 453 1190 573 283
Dépenses d’équipement (milliards d’€ constants) 9,9 93 8,8 5,1
Dépenses en capital rapportées aux effectifs totaux de défense (milliers d’€) 27,2 42,9 27,9 12,6

Source : OTAN retraitement DGA
*Note : tous les montants sont convertis aux taux de parité de pouvoir d’achat et en € constants 2003

[1Note rédigée par Claude Serfati à la demande de la Commission Europe, 8 février 2005

[2Dans son discours d’adieu au peuple américain en 1961, le Président Eisenhower mettait en garde contre l’influence dangereuse du ‘complexe’ militaro-industriel.

[3“Les marches publics de defense” Livre vert, COM (2004) 608 final, Bruxelles, 19/07/2004.

[4La Commission avait saisi la Cour de Justice contre des Etats qui importaient des biens militaires en suspension de droit de douane en invoquant l’article 296 du TUE.

[5L’ensemble des documents publiés par la Commission (y compris la constitution) et les autres textes officiels sont disponibles en Français sur le site du GRIP : http://www.grip.org/

[6En France, la loi de programmation militaire 2003-2008 prévoit une augmentations de 22 % (en euros constants) par rapport au montant des crédits réellement alloués sur la période de la précédente loi de programmation militaire (1997-2002) . Les crédits d’équipement ont augmenté de +11,16% en 2003 et +9,37% en 2004

[7La communication de la Commission déclare qu’il “conviendrait de tenir compte de l’incidence de tels contrôles [à l ‘exportations sur les biens à usages duaux, C.S.] sur la compétitivité des industries de la défense de l’UE, ainsi que de celles concernées par la fabrication des biens à double usage » , 2003, 3.1, page 17

[8Council Joint Action 2004/551/CFSP on the establishment of the EUropean Defence Agency. Adopté sous le titre V du TUE. Je n’ai pas trouvé la traduction française du document.

[9Déclaration conjointe des PDG d’EADS, de Thales et de BAE Systems le 15 juin 2004

[10Sur l’impérialisme et ses nouveaux penseurs, voir C. Serfati, Impérialisme et militarisme, Actualité du vingt-et-unième siècle, Cahiers libres, Editions Page 2, Lausanne, novembre 2004.

[11P. Busquin, Commissaire européen chargé de la recherche, 3 février 2004

[12Cf « Avec les nouvelles menaces, la première ligne de défense sera souvent à l’extérieur de l’UE » (page 6) ,« Nous devons développer une culture stratégique qui permette une intervention en amont (dans la version publiée en anglais : ‘le plus tôt possible’), qui soit rapide, et ferme lorsque c’est nécessaire », « un engagement préventif peut permettre d’éviter des problèmes plus graves dans le futur » (p.13) etc.

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