Commentaire Hoang-Ngoc : L’idéologie néo-libérale du "gouvernement économique" européen

, par  attac92

L’idéologie néo-libérale
du « gouvernement économique » européen

Liêm HOANG-NGOC [1]

23 avril 2005

Le thème de la Corporate Governance, introduit par les économistes « néo-institutionnalistes », avait pour vocation de naturaliser les principes néo-libéraux d’organisation des entreprises. Exporté à l’échelle macroéconomique, le thème de la gouvernance se décline désormais en Europe à travers le slogan du gouvernement économique, dont l’usage a pour objectif de naturaliser les politiques économiques anti-keynésiennes.

Ce gouvernement économique a été édifié par étape, depuis le traité de Maastricht jusqu’au traité constitutionnel, en passant par le traité d’Amsterdam, les directives communautaires et les conclusions des sommets intergouvernementaux tels que ceux de Lisbonne et de Barcelone. Le gouvernement économique européen se matérialise désormais par :
. Une politique monétaire poursuivant une certaine cible d’inflation, conduite par une banque centrale indépendante, à qui la monétisation des déficits publics est interdite,
. Un pacte de stabilité limitant l’utilisation de la dépense publique,
. Un budget fédéral aux ressources propres limitées à la contribution des Etats-membres,
. Un principe de subsidiarité en matière sociale et fiscale,
. Des directives assurant la mise en œuvre d’une concurrence « non-faussée » sur les marchés dans le cadre de réformes « structurelles » dont les objectifs sont précisés dans les sommets intergouvernementaux.

Les objectifs et les instruments de ce gouvernement économique sont désormais codifiés dans le traité constitutionnel, notamment dans la partie III. Sa ratification condamnerait la possibilité-même d’une « autre politique » macroéconomique européenne, comme en témoigne la lecture de quelques articles-clés.

La partie I définit les valeurs et objectifs de l’Europe. La partie II est une « charte des droits sociaux fondamentaux ». Celle-ci représente aux yeux de certains défenseurs du traité les avancées de l’Europe sociale. Mais la portée de cette charte est clairement restreinte dans l’article II-111 : « La présente charte n’étend pas le champ d’application de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni tâche nouvelle pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies dans les autres parties de la constitution. »
Non seulement, l’application des droits sociaux est renvoyée aux pratiques et législations nationales, conformément au principe de subsidiarité ayant retardé jusqu’alors le débat sur l’harmonisation des normes sociales vers le haut, mais, de plus, les droits sociaux sont subordonnés aux « tâches » libérales « définies dans les autres parties de la constitution » telles que la concurrence, l’équilibre budgétaire ou la stabilité des prix (Cf Infra).
La partie III définit très précisément le contenu de la politique économique poursuivie, comme si, pour la première fois, le programme économique d’un parti politique libéral était joint à une constitution qui se cantonne en principe à des valeurs. Certains émettaient l’idée que le texte pouvait être acceptable en cas de soustraction du titre III. La partie I n’en contient pas moins l’énoncé des valeurs d’une économie libérale.

L’article I-3-2 définit ainsi comme un des objectifs de l’union « un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, et un marché unique où la concurrence est libre et non-faussée ». Compte tenu des interprétations en vigueur dans les directives européennes, le terme de « concurrence non-faussée » prévient même définitivement toute velléité de l’Etat d’aider les entreprises démocratiques, concurrentes des entreprises actionnariales mais dépourvues de fonds propres.

Elle condamne toute possibilité de politique industrielle publique, ce que constitutionnalise l’article III-167 (paragraphe 1) : «  »Sauf dérogation prévue par la Constitution, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les Etats-membres, les aides accordées par les Etats-membres ou au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui fausse ou menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. »

Les familles de l’économie sociale et les entreprises publiques, vivant de fiscalité dérogatoire, de subventions et de dotations publiques en capital, sont dans le collimateur. L’interdiction faite à l’Etat d’entrer dans le capital d’Alstom et aux mutuelles de financer leurs œuvres sociales grâce à leurs activités lucratives en sont déjà le présage. Plus généralement, c’est la politique industrielle publique qui est visée par cet article. L’article III-166 (paragraphe 2) en décline les conséquences en ce qui concerne les « services d’intérêt général », soumis aux règles de la concurrence : « Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux dispositions de la Constitution, notamment aux règles de la concurrence, dans la mesure où l’application de ces dispositions ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’union. »

La notion de « service d’intérêt général soumis aux règles de la concurrence » se distingue de celle de service public. Elle suppose que des entreprises privées en concurrence sont susceptibles d’assurer la satisfaction des besoins des usagers au moindre coût, en ce qui concerne une liste de biens d’intérêt général. Or dans la plupart des cas, ces entreprises sont des entreprises de réseau qui, comme nous le montrerons, sont des monopoles naturels dérogeant à la concurrence. Elles sont caractérisées par des coûts fixes et des coûts d’entretien élevés, rendant impossible la gratuité des prestations ou leur faible tarification lorsque l’entreprise en question entend satisfaire les critères de rentabilité requis par les actionnaires.

Les partisans « de gauche » du traité constitutionnel brandissent cependant l’article I-3-3, qui définit « une Europe de développement durable fondé sur une croissance économique équilibrée, une économie sociale de marché hautement compétitive, visant le plein-emploi et le progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement ».

Cet article paraît contrebalancer l’article I-3-2. Néanmoins, le traité encadre strictement l’utilisation des instruments monétaire et budgétaire, de même qu’il organise de vastes transferts de droits de propriété au détriment du secteur public, au nom de la concurrence « non-faussée ». Dès lors, l’article I-3-3 ne peut que mettre en scène d’un modèle social-libéral au sein duquel les « valeurs » de l’économie solidaire seraient exportés dans les entreprises actionnariales dont on tenterait simplement de moraliser les pratiques en les incitant à promouvoir le développement durable et la responsabilité sociale...
Outre que « l’économie sociale de marché » est parfaitement revendiquée par les protagonistes libéraux de la charité et par la branche sociale du catholicisme, le principe d’une économie « hautement compétitive » est au plus haut point ambigu. C’est au nom de la compétitivité qu’un certain nombre de mesures anti-sociales tels que les plans sociaux sont appliquées dans les entreprises. Pour cette raison, le terme même de licenciement pour motif de compétitivité fit ainsi l’objet d’un vif débat avec les syndicats lors de la préparation de la loi sur les restructurations du gouvernement Raffarin. C’est encore au nom de la compétitivité que le MEDEF ne cesse de réclamer la fin des aides aux entreprises publiques, et aux familles de l’économie sociale concurrençant les entreprises privées sur le marché. C’est aussi au nom de la désinflation compétitive que des politiques publiques ont sacrifié l’emploi sur l’autel des politiques économiques monétaristes [2].

Le débat de politique économique en serait justement interdit ! Pour la première fois dans une constitution, les objectifs et les instruments de la politique économique sont strictement balisés. Les objectifs de la théorie anti-keynésienne sont constitutionnalisés dans l’article III-177 : l’(...) « action des Etats-membres de l’Union implique le respect des principes directeurs suivants : prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines et balance des paiements stables ».

Ce que Henri Sterdyniak [3] dénonce comme la Théorie Anti-Keynésienne (TAK) [4] est érigé en véritable doctrine économique officielle. La TAK affirme que la dépense publique est devenue source d’effets récessifs ! En raison des besoins de financement public, les ménages, anticipant rationnellement de futures hausses d’impôts, réduiraient leur consommation et leur offre de travail, tandis que le taux d’intérêt serait poussés à la hausse. La croissance serait donc orientée à la baisse [5].

Pour proscrire définitivement toute utilisation abusive de la politique économique par les gouvernements, le traité constitutionnel encadre strictement l’utilisation des deux instruments de la politique économique que sont la politique monétaire et la politique budgétaire en reconduisant dans l’article III-184 les principes du pacte de stabilité, précisés dans l’annexe traitant des déficits publics. Dans les articles III-185, le principe d’une banque centrale ayant pour seule mission la lutte contre l’inflation est définitivement acquis : « L’objectif principal du Système européen des banques centrales est de maintenir la stabilité des prix (...) . » Celui-ci « agit conformément au principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre, favorisant une allocation efficace des ressources en respectant les principes prévus par l’article III-177 . »
Cet article III-177 va jusqu’à subordonner la politique de change à l’objectif monétariste consistant à « maintenir la stabilité des prix (...) ».

« L’indépendance » de la BCE est proclamée dans l’article III-188 : « Ni la Banque centrale européenne, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décisions ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’union, des gouvernements des Etats-membres ou de tout autre organisme » [6].
Les textes régissant la conduite de la politique monétaire sont d’inspiration résolument monétariste parce qu’ils considèrent que l’inflation est d’origine purement monétaire. Ils supposent que les variations de la masse monétaire sont sans effet sur la croissance et l’emploi et uniquement source d’inflation. Celle-ci s’avère alors nocive parce qu’elle mine la valeur du patrimoine des épargnants, contraints de réduire leur consommation pour reconstituer leurs « encaisses réelles ». C’est pourquoi les monétaristes veulent en confier le traitement exclusif aux bons soins d’une politique monétaire indépendante de l’influence des pouvoirs politiques. Les puristes des questions monétaires avancent cependant que la BCE n’a jamais adopté à la lettre la règle d’or de la théorie monétariste consistant à faire progresser la création monétaire « au même rythme que le taux de croissance du PIB ». Et pour cause, le respect de cette règle excessivement stricte assècherait assurément davantage l’économie [7].

Pour les monétaristes, la Banque centrale n’a d’autre part pas pour vocation de financer des projets soutenant l’investissement et l’emploi : l’article III-181 interdit à la Banque centrale « d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux instances, organes ou organismes de l’union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publiques des Etats-membres ».

Le budget européen, pour l’heure réduit à portion congrue (1 % du PIB communautaire), ne peut ainsi être financé autrement que par les ressources propres des pays-membres (article I-54) : « le budget de l’Union est intégralement financé par des ressources propres, sans préjudice des autres recettes ». Pour financer le budget, l’emprunt auprès de la BCE et le financement monétaire du budget par celle-ci sont interdits. Son financement exclusif sur « ressources propres » (article I-54) par des d’Etats-membres peu enclins à accroître leurs contributions tarirait rapidement les ressources nécessaires à son accroissement.

Dans ces conditions, les ressources propres, provenant exclusivement des contributions d’Etats-membres dont le budget est bridé par le pacte de stabilité, s’avèrent insuffisantes pour financer le rattrapage des pays de la deuxième vague d’adhésion à l’euro dans le cadre de l’élargissement de l’Europe et d’une harmonisation fiscale et sociale vers le haut. Tout en réclamant leur part de fonds structurels, ces derniers ne manqueraient alors pas de justifier leur pratique du dumping social et fiscal qui risque d’amplifier les délocalisations en leur direction.

De fait, la règle de l’unanimité, maintenue sous la pression de Tony Blair en matière de fiscalité dans l’article III-171, se traduirait par une absence d’harmonisation fiscale à l’intérieur de l’Europe. Elle revient à aligner les normes fiscales et sociales « vers le bas » et entretient la poursuite des politiques de « moins-disant » : « Une loi-cadre européenne du Conseil établit les mesures concernant l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accises et autres impôts indirects, pour autant que cette harmonisation soit nécessaire pour assurer l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et éviter les distorsions de concurrence. Le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social. »

De plus, l’article III-210, portant sur la législation sociale, ruine les espoirs de ceux qui pensaient encore que la partie II (la charte des droits sociaux fondamentaux) sera « interprétée » par les 25 à bon escient pour promouvoir l’Europe sociale. Il interdit toute harmonisation vers le haut de la protection sociale : « les lois et lois-cadres européennes (...) ne portent pas atteinte à la faculté reconnue aux Etats-membres de définir les principes fondamentaux de leur système de sécurité sociale et ne doivent pas en affecter sensiblement l’équilibre financier ». De plus, le dernier paragraphe de cet article met fin aux espoirs d’un salaire minimum européen et d’abolition des lois anti-syndicales dans certains pays : « le présent article ne s’applique ni aux rémunérations, ni au droit d’association, ni au droit de grève, ni au droit de lock-out ».

La législation des pays à forte protection sociale paraît cependant formellement préservée par le principe de subsidiarité. Mais, sur un marché unique élargi, la concurrence des pays issus de l’élargissement, à faibles salaires, à faible fiscalité et à faible protection sociale exerce une pression générale à la baisse des « charges » sociales et fiscales. La concurrence par fiscale et sociale devient la seule arme économique des nouveaux entrants d’autant que leur adhésion à la monnaie unique les prive de l’instrument d’ajustement que représentait le taux de change.

Les articles III-137, III-144 et III-148 fournissent la base juridique de la libéralisation du secteur des services dont le « principe du pays d’origine », défini par la directive Bolkestein est une concrétisation.

Enfin, un ensembles de dispositions libre-échangistes interdisent toute possibilité de contrôle des mouvements de marchandises et de capitaux avec la zone extra-communautaire, afin de prévenir la spéculation ou protéger les industries européennes face à la concurrence déloyale des produits fabriqués dans les pays pratiquent le dumping fiscal et social.

L’article III-151 (paragraphe 1) définit les principes de l’union douanière. Elle « comporte l’interdiction, entre les Etats-membres, des droits de douane à l’importation et à l’exportation et de toutes taxes d’effet équivalent, ainsi que l’adoption d’un tarif douanier commun dans leurs relations avec les pays tiers . »

L’article III-156 interdit toutes restrictions aux mouvements de capitaux, rendant inapplicable toute mesure de contrôle du capital de type taxe Tobin, nécessaire pour éviter une éventuelle spéculation contre l’euro : « (...) les restrictions tant aux mouvements de capitaux qu’aux paiements entre Etats-membres et entre les Etats-membres et les pays tiers sont interdites ».

La révision du traité constitutionnel ne peut être obtenue qu’à l’unanimité, autant dire qu’elle devient quasiment impossible à 25 et plus... L’Europe est par conséquent à la croisée des chemins. Toute re-politisation de l’espace économique ne pourra que susciter l’adhésion des peuples et il est de bon augure qu’en provoquant la crise du pacte de stabilité en novembre 2003, le couple franco-allemand se soit enfin affranchi de l’orthodoxie économique pour se soucier à nouveau de la croissance et de l’emploi. Encore faut-il que la thérapie de groupe aille à son terme des deux côté du Rhin. Jusqu’à tirer les leçons de vingt années au cours desquelles tous les instruments de contrôle politique de l’économie, forgés au temps de l’âge d’or de l’Etat social, ont progressivement été réduits à portion congrue, de la politique industrielle à la protection sociale, en passant par la fiscalité et le dialogue social.

Ouvrir la perspective d’une fermeture de la parenthèse libérale représente au final l’enjeu essentiel du référendum sur le traité constitutionnel.

[1Université Paris I - MATISSE (CNRS), auteur de Refermons la parenthèse libérale !, La Dispute, avril 2005.

[2Le « plein-emploi » figure pourtant dans l’article I-2-3 nou rétorquera-t-on. C’est oublier que dans la théorie monétariste, l’économie est supposée converger spontanément vers l’équilibre général auquel est, précisément, associé le plein-emploi. Cette situation correspond à un chômage « volontaire », encore appelé par Milton Friedman taux de chômage naturel (Milton Friedman, « The role of Monetary Policy », American Economic Review, 1968, vol. 58, p. 1-17). Selon cette conception, un taux de chômage de 10 % peut parfaitement correspondre au plein-emploi. La littérature récente sur les « trappes à chômage », extrêmement discutable, a voulu revigorer cette vieille conception libérale d’un chômage qui serait dû à la désincitation des chômeurs à rechercher un emploi. Cette vision du monde sous-tend également la Stratégie pour l’emploi de Lisbonne, dont un des volets est « d’améliorer le taux d’emploi ». Ce qui signifie que nous serions déjà en plein-emploi (!) et qu’il s’agirait de faire face aux pénuries de main d’œuvre en retardant le départ en retraite des travailleurs âgés et en rendant les systèmes d’indemnisation chômage plus « incitatifs » à la reprise d’emploi. La réduction de la durée et du montant des indemnisations chômage (de 32 à 12 mois), au cœur du plan Hartz IV du chancelier Schröeder, en représente une déclinaison.

[3Jérôme Creel, Bruno Ducoudré, Catherine Mathieu, Francesco Saraceno, Henri Sterdyniak, « Doit-on oublier le politique budgétaire ? Une analyse critique de la nouvelle théorie anti-keynésienne des finances publiques (TAK) », OFCE, 2004.

[4A. Alesina, R. Ardagna ,R. Perotti, F. Schiantarelli, « Fiscal Policy, Profits and Investiment », American Economic Review, 92 (3), 2002, p. 571 -589.
R. Perotti, « Fiscal Consolidation in Europe : Composition Matters », American Economic Review, 86 (2), 1996, p. 105-120.

[5Dans la même famille des « nouveaux classiques » , après avoir reconnu Lucas, pourfendeur de la création monétaire dans les années 1970, le prix Nobel récompensait en 2004 deux de ces économistes « de l’offre », Finn Krydland et Edward Prescott, pour avoir théorisé en 1973 « l’incohérence temporelle » des politiques keynésiennes. Dans ces modèles théoriques, elles-ci sont jugées inutiles car l’économie est contrainte « par l’offre » et non par la demande. Seul, un « choc » positif sur l’offre (tel qu’une baisse des coûts de production ou une élévation de la productivité, liée aux innovations techniques ou à la formation des travailleurs) est susceptible d’être bénéfique à la croissance. Les politiques publiques doivent alors agir sur l’offre, Encore que toute augmentation « à discrétion » des dépenses publiques soit source d’inflation, d’impôts futurs ou d’accroissement des charges de la dette, ce qu’anticipent les agents « rationnels ». Ces derniers réagissent alors d’emblée négativement aux politiques « discrétionnaires », par exemple en réduisant leur consommation pour préserver leur patrimoine. Il vaut donc mieux éviter d’utiliser la politique discrétionnaire, pourquoi pas en en constitutionnalisant l’interdiction.

[6Aux Etats-Unis, le Gouverneur de la Réserve fédérale doit rendre des comptes devant le Congrès.

[7Il y a vingt ans, critiquant le bien fondé de la politique monétariste thatchérienne, les économistes postkeynésiens britanniques rétorquaient déjà à Milton Friedman, alors conseiller de la Dame de fer, qu’il était impossible de contrôler la création monétaire par la fixation d’un objectif de croissance de la masse monétaire . Parce que la monnaie est la condition nécessaire à la mise en route des projets économiques, il est difficile d’interdire aux agents de se financer auprès des banques. Le seul instrument possible de restriction du crédit est le relèvement des taux d’intérêt qui provoque un ralentissement tel de l’économie que la plus orthodoxe des banques centrales n’oserait prendre le risque d’une politique monétaire encore plus restrictive. C’est pourquoi la règle d’or monétariste n’a jamais été appliquée dans les faits, pas plus dans l’Angleterre thatchérienne que dans les Etats-Unis reaganienne . Aujourd’hui, c’est donc une certaine « cible d’inflation » qui est visée par la BCE pour conduire la politique la moins expansionniste possible, mais encore trop restrictive à nos yeux pour véritablement soutenir la croissance.
Les postkeynésiens avançaient en outre que l’origine de l’inflation était d’origine structurelle », et non pas « monétaire ». Elle était à l’époque liée aux tensions sur le partage salaire-profit et à la flambée des prix du pétrole. On pouvait la juguler par un dialogue social et une politique énergétique approprié. L’enseignement de cette controverse est qu’il n’y a alors aucune raison de confier le traitement de l’inflation à la banque centrale dont la politique monétaire provoquerait de nombreux effets pervers sur la croissance et l’emploi si elle s’avérait trop restrictive.

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