Analyse Lecourieux : les trois verrous des domaines social, fiscal et « sociétal » dans la Constitution européenne

, par  Alain Lecourieux

Unanimité du Conseil,
Conseil législateur unique
et exclusion de l’harmonisation :

les trois verrous des domaines social, fiscal et « sociétal » dans la Constitution européenne

20 mars 2005 par Alain Lecourieux

I. L’unanimité du Conseil

I.1 - La définition de la majorité qualifiée
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Traité de Nice Constitution
- 50% du nombre des Etats membres
- ou 66% si le vote n’est pas demandé par la Commission
- 55% du nombre des Etats membres et supérieur à 14
- ou 72% si le vote n’est pas demandé par la Commission
- 72,3% des voix du Conseil
- 62% de la population (si recours) - 65% de la population (dans tous les cas)
- 4 Etats membres constituent une minorité de blocage

A noter. Si la Constitution était ratifiée au plus vite (octobre 2006), la nouvelle définition de la majorité qualifiée n’entrerait de toute façon en vigueur que le 1er septembre 2009.

I.2 - Le nombre de domaines à la majorité qualifiée et à l’unanimité

Traité de NiceTraité de NiceConstitutionConstitution
UnanimitéMajorité qualifiéeUnanimitéMajorité qualifiée
Environ 100 domaines 77 domaines 120 domaines 57 domaines

Les 57 secteurs qui restent à l’unanimité dans la Constitution ressortissent aux secteurs suivants :
- capacités financières de l’Union ;
- domaine « sociétal » ;
- politique fiscale ;
- politique sociale ;
- politique environnementale ;
- les accords internationaux pour les domaines où l’unanimité est requise ; les accords internationaux relatifs au commerce des services culturels et audiovisuels si ces accords portent atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union ;
- les accords internationaux dans le domaine du commerce des services sociaux, d’éducation et de santé lorsque ces accords risquent de perturber gravement l’organisation de ces services. Pour plus de détails, lire l’annexe de ce document.

II. Le Conseil législateur unique

Le nombre de domaines

Traité de Nice
Constitution
Codécision
Le Conseil
légifère seul
Codécision Le Conseil
légifère seul

40 domaines 50 domaines 69 domaines 21 domaines

A noter. A cause de regroupements de domaines différents, la définition des domaines de « codécision - Conseil seul législateur » (cf. I) n’est pas la même que celle des domaines « majorité qualifiée - unanimité » (cf. II). Cette différence de définition explique que les nombres de domaines soient au total différents et respectivement 90 et 177.

Dans la Constitution les 21 domaines où le Conseil légifère seul ou prend seul des décisions européenne dans la Constitution sont les suivants.

Le Conseil légifère encore seul :

Mesure contre les discriminations
Passeports, cartes d’identité, titres de séjour
Electorat aux élections municipales et européennes
Protection consulaire
Elargissement des droits de citoyenneté
Réduction de la circulation des capitaux
Harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires des entreprises
Impôts sur les sociétés
Mesures sur le marché intérieur
Régime linguistique des brevets
Graves difficultés d’approvisionnement
Sécurité sociale et protection sociale
Environnement : mesures fiscales, aménagement du territoire, affectation des sols
Droit de la famille relatif aux effets transfrontaliers
Coopération entre les autorités policières
Intervention des magistrats dans un autre Etat

Le Conseil fixe seul les règlements :

Règles des organes consultatifs
Interdiction des découverts bancaires des institutions publiques
Afflux massif de réfugiés

Le Conseil prend seul des décisions :

Politique étrangère
Défense commune

A noter. Le Conseil vote seul les recettes de l’Union.

III. L’exclusion de l’harmonisation des législations nationales

Les domaines où toute harmonisation est exclue

La protection et l’amélioration de la santé humaine ;
l’industrie ;
la culture ;
le tourisme ;
l’éducation,
le sport,
la formation professionnelle ;
la protection civile ;
la coopération administrative.

Ces sept domaines qui sont des compétences d’appui, de coordination et de complément de l’Union (I-17) sont exclus de toute harmonisation (I-12-5). La mention d’exclusion de l’harmonisation apparaît également dans la partie III de la Constitution à la fin des sections consacrées à ces domaines (III-279, III-280-5, III-281-2, III-282-3, III-283-3, III-284-2, III-285-2).

Les domaines suivants font également l’objet de l’exclusion de toute harmonisation :

- l’interdiction des discriminations (II-124-2) ;
- les dispositions fiscales, les dispositions relatives à la libre circulation des personnes et à celles relatives au droits et intérêts des travailleurs salariés (III-172-2) ;
- l’emploi (III-207) ;
- la politique sociale (III-210-2 et III-210-5) ;
- la prévention du crime (III-272).


Conclusion : les trois verrous de la Constitution s’appliquent aux domaines social, fiscal et « sociétal ».

Alain Lecourieux

Annexe

Les domaines où le Conseil statue à l’unanimité

Les domaines qui requièrent un vote à l’unanimité du Conseil sont regroupés ci-dessous en neuf catégories.

- 1. Les domaines où l’unanimité limite les capacités financières de l’Union

Les ressources financières propres de l’Union (I-54-3).

Le cadre financier pluriannuel des dépenses de l’Union (I-55-2).

Premier cadre financier pluriannuel (III-412-3).

- 2. Les domaines où l’unanimité limite le progrès « sociétal »

Les mesures pour combattre la discrimination (III-124-1).

La libre circulation des personnes (passeports, cartes d’identité, titres de séjour, sécurité sociale et protection sociale des non ressortissants, etc.) (III-125-2).

L’extension des droits de citoyenneté de l’Union (III-129).

- 3. Les domaines où l’unanimité organise la concurrence fiscale entre les Etats membres

La limitation de la liberté de circulation des capitaux à destination ou en provenance des pays tiers (extérieurs à l’Union) (III-157-3).

Les aides des Etats membres compatibles avec le marché intérieur (III-168-2).

L’harmonisation fiscale : taxes sur le chiffre d’affaires, droits d’accises et autres impôts indirects (III-171).

L’harmonisation législative, réglementaire et administrative des Etats membres qui a une incidence sur le marché intérieur (III-173).

Le protocole sur les déficits excessifs (III-184-13).

- 4. Les domaines où l’unanimité conduit à la concurrence sociale entre les Etats membres et au dumping social

La sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs ; la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail ; la représentation et la défense collective des travailleurs et des employeurs ; les conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de l’Union III-210-3). Sur ces points, sauf le premier (sécurité et protection sociales) et sur proposition de la Commission, une décision unanime du Conseil permet de passer à la majorité qualifiée (clause passerelle) (III-210-3).

La mise en œuvre des accords entre partenaires sociaux dans les domaines qui requièrent l’unanimité (III-212-2).

Le fonds structurel et de cohésion (majorité qualifiée seulement à partir de 2007) (III-223-2).

- 5. Les domaines où l’unanimité conduit à la concurrence environnementale entre les Etats membres

L’environnement pour ce qui est des mesures affectant la fiscalité, l’aménagement du territoire, les ressources hydriques et l’affectation des sols (III-234-2). Une clause passerelle permet au Conseil de décider à l’unanimité de passer au vote à la majorité qualifiée (III-234-2).

- 6. Les domaines où l’unanimité peut nous éviter des déboires mais son champ d’application a été réduit

La négociation et la conclusion d’un accord international dans les domaines du commerce de services, des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle et des investissements étrangers directs [...] lorsque cet accord comprend des dispositions pour lesquelles l’unanimité est requise pour l’adoption de règles internes (III-315-4). C’est une protection très modeste. Ils faut noter que les investissements étrangers directs font leur apparition dans la politique commerciale extérieure alors qu’ils sont absents du traité actuellement en vigueur.

La négociation et la conclusion d’accords internationaux (III-315-4) :
- dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels, lorsque ces accords risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union ;
- dans le domaine du commerce des services sociaux, d’éducation et de santé, lorsque ces accords risquent de perturber gravement l’organisation de ces services [...]

A noter toutefois que dans le traité actuellement en vigueur :
- « l’accord commun des Etats membres », sorte d’unanimité, est requis, sans restrictions ni conditions, pour l’ensemble des secteurs culturels et audiovisuels ainsi que pour les services sociaux, d’éducation et de santé ; l’unanimité est soumise à restrictions et conditions dans la Constitution (voir ci-dessus) ;
- ces secteurs « relèvent de la compétence partagée entre la Communauté et ses Etats membres » ; ils relèvent dans la Constitution de la compétence exclusive de l’Union ;
- une clause requiert l’unanimité pour la négociation et la conclusion d’un accord international horizontal (accord trans-sectoriel) ; cette clause a été supprimée dans la Constitution.

- 7. Les domaines institutionnels, régaliens et autres où l’unanimité signifie la paralysie de l’Union

La clause de flexibilité qui permet de légiférer dans des domaines non prévus par la Constitution (I-18).

La composition du Parlement européen qui fixe le nombre de députés par Etats membres (I-20-2).

Le système de rotation égale entre les Etats membres qui permet la sélection des commissaires (I-26-6).

L’adhésion à l’Union (I-58-2).

Le droit de vote ou l’éligibilité aux élections municipales et aux élections au Parlement européen des résidants non ressortissants (III-126).

Le régime linguistique des titres de propriété intellectuelle (III-176).

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