Argumentaire Gourguechon : La politique régionale européenne

, par  Gérard Gourguechon

La politique régionale européenne

30 mars 2005

C’est la section 3 du chapitre III du titre III du traité constitutionnel qui aborde la question de la politique régionale européenne sous la dénomination "cohésion économique , sociale et territoriale".
L’article III-220 fixe le cadre général de l’intervention de l’union dans ce domaine : " Afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de l’Union , celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique , sociale et territoriale .En particulier ,l’Union vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées .Parmi les régions concernées ,une attention particulière est accordée aux zones rurales ,aux zones où s’opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires ,transfrontalières et de montagne".
L’article III-221 précise que pour mener cette action l’Union utilise ses fonds à finalité structurelle (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, Fonds social européen ,Fonds européen de développement régional),la Banque européenne d’investissement et ses autres instruments financiers existants.

LA PRISE EN COMPTE DU FAIT REGIONAL DEPUIS LE DEBUT DE L’UNION

Dès le Traité de Rome de mars 1957 la réduction des écarts de développement entre les différentes régions est envisagée par les six pays signataires pour "assurer le développement harmonieux des économies des Etats membres en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées".
En 1958 sont mis en place le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA),mais qui disposent de peu de moyens.
La décision d’une politique régionale de développement communautaire se traduit en 1975 par la création du Fonds européen de développement régional (FEDER) chargé de redistribuer une partie des contributions des Etats aux régions déshéritées .Pendant ses premières années les interventions du FEDER vont être uniquement des remboursements de sommes directement engagées par les politiques nationales ;mais progressivement ,à compter de 1979, le FEDER va financer des actions spécifiquement communautaires .Cette politique se développe à partir du constat que des disparités régionales importantes peuvent constituer un frein au processus d’intégration lui-même et nuire à l’ensemble de l’Union ,et aussi sur la volonté de réduire tout simplement les disparités de développement entre les régions pour réduire les inégalités économiques.
Les élargissements successifs de l’Union , avec l’entrée de la Grèce en 1981,celle de l’Espagne et du Portugal en 1986,puis celle de l’Autriche ,de la Finlande et de la Suède en 1995,vont accroître les disparités régionales et vont faire apparaître des besoins financiers supplémentaires.
La signature en février 1986, par neuf des douze États membres, de "l’Acte unique" va conduire à une réforme importante de la politique régionale qui va désormais s’appuyer sur trois fonds qualifiés de structurels ((FSE,FEOGA,FEDER) et sur un principe de cofinancement et de partenariat.A ces fonds vont s’ajouter des financements décidés exclusivement par l’Europe pour des projets indépendants (les programmes d’initiatives communautaires).
Le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht en février 1992 et entré en vigueur en 1993 consacre la cohésion comme un des objectifs essentiels de l’Union ,parallèlement à l’Union économique et monétaire et au Marché unique .Il instaure le Fonds de cohésion qui soutient des projets en faveur de l’environnement et des transports dans les États membres les moins prospères. Un tiers du budget communautaire est désormais consacré à la politique de cohésion .En 1999 est adopté le programme dit de « l’Agenda 2000 » qui va limiter le nombre d’objectifs et réorganiser les fonds structurels en vue de l’élargissement aux dix nouveaux Etats .Pour la période 2000-2006 l’Union européenne injecte dans la politique régionale 213 milliards d’euros (195 au titre des fonds structurels et 18 pour les fonds de cohésion) ; par ailleurs 47 milliards d’euros sont destinés aux pays candidats à l’adhésion à l’Union pour les aider à « rattraper leurs retards » sur les Etats déjà membres. Trois objectifs prioritaires sont retenus : le développement des régions les plus pauvres , le soutien aux restructurations économiques et sociales des zones en difficulté structurelle et l’adaptation des systèmes d’éducation , de formation et d’accès à l’emploi.
Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 adopte une stratégie destinée à faire de l’Union « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d’ici à 2O1O, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ,dans le respect de l’environnement ».Ceci va progressivement se traduire par de nouvelles mesures de libéralisation, d’accentuation des mises en concurrence et des dérèglementations .

LA PERSISTANCE DES DISPARITES REGIONALES.

L’Europe des « Six » des Traités de Rome de 1957 n’était pas un ensemble homogène .Il y avait des disparités nationales assez fortes de niveau de PIB par habitant ;et chaque Etat connaissait des disparités internes régionales également fortes. Les politiques volontaristes d’aménagement du territoire et de réduction des inégalités régionales qui pouvaient être menées à l’interne par certains Etats durant la fin de la période dite « des trente glorieuses » ont eu des résultats divers conduisant au développement plus rapide de régions ou de zones qui étaient « en retard » par rapport à leur moyenne nationale pendant que d’autres régions ou d’autres zones n’arrivaient pas à « rattraper leur retard », voire que certaines subissaient des crises liées notamment à certaines désindustrialisations. Cette situation s’est rencontrée dans tous les Etats membres et le résultat a été le maintien global de disparités régionales.
Au cours de la dernière période 1995-2000 les inégalités de PIB par habitant ont augmenté entre les quinze Etats membres et les disparités sont encore plus fortes si on retient le niveau régional .De fait il est constaté une détérioration du processus de convergence des années 80 et l’Europe est toujours constituée d’espaces régionaux économiquement très différenciés .Mais toutes les études montrent que la convergence régionale est une ambition difficile à réaliser et , au mieux ,un processus très lent.

LES INSTRUMENTS ET LES MOYENS ACTUELS DE LA POLITIQUE REGIONALE ET DE COHESION.

Les instruments et les moyens alloués à la politique régionale et de cohésion sont décidés pour une période pluriannuelle .C’est le Conseil européen de Berlin de mars 1999 qui en a décidé pour la période 2000/2006 .L’enveloppe financière retenue représente 0,38 % du PIB de l’Union.
La politique régionale et de cohésion prend des formes variables selon qu’il s’agit des fonds structurels proprement dits ou du fonds de cohésion.
LES FONDS STRUCTURELS (92 % du budget consacré à la politique régionale et de cohésion).

- Principes sur lesquels sont fondés les fonds structurels :
*Concentration des fonds sur les régions en retard de développement : l’idée est d’éviter la dispersion des interventions, et de retenir plutôt un ciblage prioritaire sur les régions dont le PIB/habitant est le plus éloigné de la moyenne communautaire.
*Additionalité : les interventions communautaires sont conçues comme des compléments aux actions nationales correspondantes ou des contributions à celles-ci.
*Partenariat : la mise en œuvre des fonds structurels associe la Commission européenne ,les Etats membres et les organismes associés à l’action structurelle (autorités régionales et locales).
*Programmation : les fonds structurels interviennent habituellement en cofinancement de programmes opérationnels pluriannuels élaborés en partenariat.

- Objectifs des fonds structurels :
*Objectif n° 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement .Près de 70 % des fonds structurels sont consacrés à cet objectif. Y sont éligibles les régions dont le PIB/habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.
Ces régions bénéficient de programmes d’appui au développement : infrastructures ,transports , télécommunications ,éducation ,santé, énergie, formation professionnelle et valorisation des ressources locales .Les régions anciennement éligibles dont le PIB/habitant dépasse désormais le seuil d’éligibilité des 75 % suite à l’élargissement qui s’est notamment traduit par l’arrivée de régions pauvres bénéficient tout de même d’un soutien transitoire décroissant. En France seuls les départements d’outre-mer sont encore éligibles à cet objectif n° 1 .La Corse et le Hainaut en perdent le bénéfice de manière progressive.
*Objectif n° 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle . Ce sont les régions autres que celles relevant de l’objectif n° 1 qui sont en mutation socio-économique dans les secteurs de l’industrie (charbon , acier , textile , etc) et des services , les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté et les zones en crise dépendant de la pêche. L’aide communautaire est alors centrée sur l’emploi. Son objectif est de revitaliser le tissu économique grâce aux investissements productifs , au soutien aux PME et à la formation professionnelle.
*Objectif n° 3 : soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation , de formation et d’emploi. Cet objectif permet d’intervenir sur l’ensemble du territoire communautaire en dehors des régions d’objectif n° 1.
LES PROGRAMMES D’INITIATIVES COMMUNAUTAIRES (PIC) (5,35 % du budget consacré à la politique régionale et de cohésion).
Ce sont des programmes décidés par la Commission pour financer des actions revêtant un intérêt particulier pour la Communauté (coopération transfrontalière ,lutte contre les discriminations dans le marché du travail , programmes intégrés de développement rural ,réhabilitation de villes et de quartiers en crise, etc).

LES ORGANISMES CHARGES DU FINANCEMENT.

- Le Fonds social européen (FSE) peut intervenir sur l’intégralité des objectifs. Il « vise à promouvoir à l’intérieur de la Communauté les facilités d’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs , ainsi qu’à faciliter l’adaptation aux mutations industrielles et à l’évolution des systèmes de production , notamment par la formation et la reconversion professionnelle ».

- Le Fonds européen de développement régional (FEDER) a pour objectif de « contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la communauté par une participation au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin ». Il peut être utilisé pour les objectifs 1 et 2 et pour certains « PIC ».

- Le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole -section « orientation » (FEOGA-O) ,qui se distingue du FEOGA-G (garantie) chargé du financement de la politique agricole commune, a pour objet le soutien du développement rural et l’ajustement des structures agricoles (alors que le FEOGA-G a pour objet la régulation des marchés et les aides au revenu des agriculteurs).

- L’instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP) est chargé d’aider les professionnels de la pêche plus particulièrement dans les zones d’objectif 1.
LE FONDS DE COHESION.
Ce fonds a été mis en place dans le cadre du Traité de Maastricht ( 1992 ).Il est conçu comme un complément aux autres instruments structurels dans les domaines de l’environnement et des infrastructures de transports .Il bénéficie aux Etats membres dont le PNB/habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire les critères économiques de convergence fixés dans l’article 104 du Traité instituant la Communauté européenne .
LES INSTRUMENTS DE PRE-ADHESION.
Pour préparer les pays candidats à l’adhésion plusieurs programmes d’aides ont été mis en place à compter de 1990.Au départ il s’agissait essentiellement de préparer les pays d’Europe centrale et orientale à mettre en place une économie de marché (après la chute du mur de Berlin en 1989 et la disparition progressive des régimes et gouvernements communistes dans cette région de l’Europe) : assistance technique ,formation ,aides à l’ « adaptation » et à la mise en œuvre de « l’acquis communautaire » en matière agricole ,environnementale ,etc.

LA POLITIQUE REGIONALE ,UN LIEU D’AFFRONTEMENT POLITIQUE.

Le constat est fait par tous ou presque que l’intégration européenne contribue tout à la fois à accroître et à résorber en partie les disparités régionales . L’élargissement continu à de nouveaux Etats , et particulièrement celui de 2004 qui a concerné dix pays connaissant un retard assez important par rapport aux quinze dans de nombreux domaines ,conduit logiquement à faire entrer dans l’Union des régions dont le PIB/habitant est assez fortement inférieur à celui de la moyenne des pays déjà membres .On peut donc dire que l’intégration européenne s’accompagne d’un accroissement des disparités régionales .Parallèlement la politique régionale européenne a pu ,pendant une dizaine d’années ,aider à résorber en partie le retard de certaines régions des pays entrant (Grèce ,Espagne ,Portugal notamment).On peut donc dire aussi que l’intégration européenne permet de réduire les disparités régionales . C’est un des éléments du débat sur élargissement / approfondissement , qui n’est pas facile à régler : un approfondissement entre un nombre réduit de pays permettrait certainement d’obtenir assez rapidement des résultats relativement satisfaisants ,mais il conduirait à creuser d’autant plus l’écart avec les pays qui postulent à l’adhésion ,ce qui rendrait celle ci encore plus difficile .
En tout état de cause il faut aussi souligner que la politique régionale européenne est forcément limitée et qu’elle ne peut pas faire ce qui devrait être fait par chaque gouvernement par des politiques de transferts inter régionaux de revenus organisés à l’échelle nationale.
Et le débat politique entre une conception libérale et une conception interventionniste existe plus ou moins à l’intérieur de chaque pays comme il existe au niveau de l’Union .Très sommairement on peut dire que les libéraux estiment que les disparités devraient naturellement se résorber avec l’application des conditions de la concurrence ,que ce soit au niveau national ou au niveau de l’espace européen , par la libre circulation des marchandises ,des capitaux ,des services ,et des travailleurs et des personnes .Tout aussi sommairement on peut dire que les interventionnistes préconisent une intervention forte des fonds publics et une aide massive de l’Europe pour aider les régions défavorisées (les causes de ces retards pouvant être diverses).
En réalité , pour une grande partie des dirigeants économiques et politiques ,le débat est clos et les choix ont été faits : ils misent essentiellement sur le marché unique , avec tout ce qu’il comporte , pour éventuellement résorber les écarts régionaux de développement ,sachant par ailleurs qu’un grand nombre d’entre eux acceptent ces inégalités régionales comme ils acceptent les inégalités sociales dès lors qu’elles ne compromettent pas la rentabilité financière des capitaux.
La poursuite du refus de s’engager sur la voie du fédéralisme budgétaire par le choix fait par la plupart des gouvernements des états membres de plafonner leur contribution au budget de l’union européenne ,y compris donc à sa politique régionale , et leur refus d’y affecter un quelconque impôt européen qui pourrait être créé ,s’accompagnent de la poursuite et de l’accélération de l’intégration économique et monétaire ,notamment par l’absolutisme du marché et de la « concurrence libre et non faussée » qui permettent le dumping fiscal et social et l’accroissement des inégalités.

LES ENJEUX DE LA POLITIQUE REGIONALE.

- L’élargissement important intervenu en 2004 ,et l’arrivée prochaine de la Roumanie et de la Bulgarie ,tous pays en fort retard de développement par rapport « aux quinze » ,posent la question du niveau de l’effort à faire en faveur des nouveaux états membres .Le maintien d’un plafonnement à 4 % de l’apport des fonds structurels et de cohésion par rapport au PIB de l’Etat bénéficiaire risque de repousser à plusieurs décades le décollage économique de la plupart des régions de ces nouveaux arrivants .Le dépassement de ces 4 % peut poser la question des capacités d’absorption des financements communautaires par les nouveaux
Etats membres :une arrivée trop importante de fonds pourrait les déstabiliser plus que les aider pour le long terme.
- Se pose aussi la question du devenir des aides dont bénéficient actuellement certaines régions des quinze .A réglementation inchangée de nombreuses régions des quinze perdraient leurs aides actuelles ;le maintien au niveau actuel des aides qu ‘elles reçoivent nécessiterait une très forte augmentation des moyens financiers dévolus à la politique régionale européenne et donc une augmentation également forte des contributions des Etats membres les plus riches.

UN BUDGET SANS AMBITION POUR UNE UNION EUROPEENNE SANS PROJET SOCIAL.

Une politique budgétaire permet toujours de mesurer la réalité des choix politiques au delà des discours .Ceci est vrai au niveau de chaque état membre ;et ceci reste vrai au niveau de l’Union européenne.
Les contraintes qu’impose le traité constitutionnel aux futures politiques budgétaires de l’Union ne peuvent que limiter les ambitions de l’Union européenne. L’article I-53-2 qui édicte que « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses » ,complété par l’article I-54-2 qui précise que « le budget de l’Union est intégralement financé par des ressources propres ,sans préjudice des autres recettes » et les fortes restrictions faites à l’Union pour couvrir certaines dépenses par l’emprunt ne peuvent que limiter la politique budgétaire de l’Union européenne ,et particulièrement sa politique régionale .Le doublement des fonds structurels entre 1987 et 1993 a facilité l’intégration de la Grèce (1981) de l’Espagne et du Portugal (1986) et a permis de limiter en conséquence les risques de délocalisations et de dumping fiscal et social.
Désormais , la réduction des aides aux dix nouveaux Etats entrés en 2004 ne peut que maintenir pour longtemps les écarts de développement entre toutes les régions de l’Union européenne élargie et inciter donc les Etats entrant à pratiquer le dumping fiscal ,social et environnemental pour attirer les capitaux et les sièges d’entreprises qui ensuite exporteront des biens et des services produits dans le cadre de ces législations nationales.
Il est manifeste que tout ceci participe du programme politique des libéraux : la « contrainte extérieure » qui va peser sur les quinze va résulter des choix auxquels seront eux-mêmes « contraints » les nouveaux Etats membres faute d’une politique d’aide suffisante .Ceci devrait avoir pour effet de maintenir un taux de chômage important chez les quinze ,lequel chômage devrait continuer de faire pression sur une majorité des salariés, ceux qui sont déjà sans emploi et dont les allocations pourront continuer d’être réduites ,et les autres qui pourront continuer d’être précarisés dans leur rémunération ,et leurs conditions de travail et d’emploi.
Le recul de la politique de solidarité interrégionale au sein de l’Union européenne apparaît ainsi comme un élément important de la politique libérale menée en Europe et qui vise à une accentuation des mises en concurrence : la mise en concurrence des territoires à laquelle ceci conduit se traduit très rapidement par une mise en concurrence des systèmes fiscaux et sociaux et donc par une mise en concurrence des mains d’œuvre facilitant la réduction du coût salarial (salaires et charges sociales) et facilitant d’autant la productivité et la rentabilité des capitaux et des placements financiers . Le traité constitutionnel pérennise ces orientations politiques contraires à l’Europe sociale qu’il nous faut construire.

Gérard Gourguechon

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