L’évolution de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) entre 1994 et 1999

, par  Alain Lecourieux

Annexes, décisions ministérielles et protocoles d’accord

1. L’annexe sur les transports aériens (1994)

Les services de transport aérien sont, pour partie, régis par la Convention de Chicago du 7 décembre 1944 qui gère les droits de trafic . Ces droits sont donc exclus de l’AGCS qui s’applique par contre aux services de maintenance et de réparation, au marketing et à la vente de services aériens (conditions et prix du transport non inclus) et aux systèmes de réservation. Cette annexe précise le champ de l’AGCS et indique que les évolutions du transport aérien seront examinées par l’OMC, tous les cinq ans ; la porte est donc ouverte à de possibles extensions des engagements pris, au titre de l’AGCS, dans ce secteur.

2. L’annexe sur les services financiers (1994)

L’annexe exclut du champ de l’AGCS les activités des banques centrales ou d’autres institutions en charge de la politique monétaire et des taux. L’exclusion des fournisseurs étrangers de services s’étend aux activités telles que la sécurité sociale statutaire ou le système de retraites public. C’est aussi le cas d’activités qui sont réalisées par des entités publiques pour le compte du gouvernement ou avec des fonds publics, pourvu qu’aucune institution financière nationale, non-gouvernementale, ne prenne pas part à ces activités.
La disposition centrale de cette annexe est connue sous le nom de « découpe prudentielle » (prudential carve-out) ; son but est de permettre aux gouvernements de protéger leur système financier et ses clients. Cette disposition qui peut être regardée comme similaire aux exceptions générales prévues dans l’AGCS ne doit pas être utilisée pour échapper aux obligations du traité.

3. Accord sur les engagements dans les services financiers (1994)

Cet accord (Understanding on commitments in financial services) donne un cadre standard de libéralisation des services financiers qui permet d’aller au-delà des exigences de libéralisation de la section III de l’AGCS de 1994. Il ouvre les achats de services financiers des gouvernements, réduit le champ des monopoles et favorise le commerce transfrontalier dans le domaine des services financiers.

4. L’annexe sur les télécommunications (1994)

Cette annexe met l’accent sur une question majeure : le droit pour un fournisseur privé d’utiliser les réseaux et services publics ; elle établit ce droit. Ces fournisseurs bénéficient donc de la clause de la nation la plus favorisée, du traitement national et des conditions commerciales aussi favorables que celles attribuées à tout autre utilisateur. Ces droits s’appliquent à tous les services publics disponibles tels que téléphone, télégraphe, télex et transmission de données (radios et télévision sont exclues). Les pays en développement peuvent mettre des limitations temporaires à ce droit pour renforcer leurs propres capacités pourvu que ces limitations soient mentionnées dans leurs Plans d’engagements spécifiques (PES).

5. Le groupe de travail sur les mesures de sauvegarde, les marchés publics et les subventions (lancé en mars 1995)

L’AGCS de 1994 est un traité doublement incomplet :
- la partie IV du traité invite explicitement à une libéralisation d’un niveau plus élevé par des cycles de négociations successifs qui se traduisent par un approfondissement des Plans d’engagements spécifiques (PES), relatifs à chacun des cent soixante sous-secteurs de services et spécifiques à chaque membre de l’OMC. Ce document montre que, sans attendre le cycle de négociations du millénaire qui a avorté à Seattle, les gouvernements ont largement avancé dans la libéralisation et la dérégulation, notamment dans des secteurs dits d’infrastructure comme la finance et les télécommunications ;
- mais, le corps même du traité, le « tronc commun » signé par tous les membres est incomplet et le traité lui-même donnait mandat au Conseil du commerce des services, une des composantes de l’OMC, de le compléter, en relation avec les gouvernements des membres, sur trois points : les mesures de sauvegarde, les marchés publics et les subventions, en quoi il convient de lire : les financements publics.

Il s’agit de trois points essentiels qui touchent à l’irréversibilité des engagements (en cas de crise grave dans un Etat membre), au champ du traité et aux régulations nationales. Sur ces trois points, semble-t-il, les négociations n’ont pas encore abouti. Nous avons quelques informations sur les deux premiers points qu’il est intéressant de résumer ici.

Les mesures de sauvegarde

Une note de l’OMC du 3 juin 1997 avance les questions essentielles auxquelles les négociateurs veulent répondre : au nom de quoi un membre peut-il prendre de telles mesures ? Dans quelles circonstances et dans quels buts ? Quelle approche doit adopter un membre au sujet des dommages qu’il subit ? Y a-t-il des mesures qui peuvent être jugées plus nécessaires que d’autres ? La question des sauvegardes reste ouverte et fait actuellement l’objet de négociations.

Les marchés publics

Le travail réalisé dans ce domaine a consisté essentiellement à rassembler des informations sur les pratiques des membres. Vingt-et-un membres ont répondu à un questionnaire et ces réponses figurent dans un document du Secrétariat de l’OMC (S/WPGR/W/20). L’OMC considère qu’elle a ainsi les bases pour proposer des règles multilatérales concernant les marchés publics. L’objectif est de donner aux opérateurs privés étrangers un accès plus large à ces marchés.

Par ailleurs et à côté de l’AGCS, les pays industrialisés ont signé, en 1994, dans le cadre de l’OMC, un nouvel Accord sur les marchés publics (AMP). Les Etats-Unis, signataires de l’AMP, ont argué du caractère fédéral de leur constitution pour exonérer quinze de leurs Etats fédérés de toute discipline en la matière. L’AMP de 1994 ouvre les marchés publics à la concurrence internationale ; il comporte des obligations et des règles ainsi qu’une liste des entités nationales de chaque membre susceptibles de passer des marchés. L’AMP s’étend aux services et à toutes les niveaux de l’organisation administrative. L’objectif poursuivi maintenant par l’OMC est d’éviter les discriminations (notamment dans le domaine de l’informatique) et d’obtenir la signature de nouveaux membres.

Enfin un Groupe de travail sur la transparence des marchés publics a été mis en place par la réunion ministérielle de Singapour de décembre 1996. Ce Groupe s’intéresse aux pratiques de passation des marchés et doit élaborer des dispositions qui seront incorporées dans les différents accords relatifs aux marchés publics, AGCS compris.

6. Les négociations sur le transport maritime (lancées en avril 1994)

Ces négociations ont été lancées par une Décision ministérielle d’avril 1994 dans trois domaines :
- les services concernant le transport international de passagers et de fret (cabotage exclu) ;
- les services auxiliaires (manipulation des cargaisons, stockage, dépôts de containers, agences maritimes) ;
- l’accès et l’utilisation des ports (pilotage, remorquage, approvisionnement, alimentation en carburant et en eau, collecte des ordures et des déchets, capitainerie, aide à la navigation, communications, alimentation en électricité, réparations d’urgence, ancrage, mouillage et amarrage).

Les services multimodaux associant route, pipe-line et rail ont été partiellement traités dans ces négociations.

Un questionnaire portant sur la structure du marché et ses régulations a reçu la réponse de trente-sept membres. A partir de ces données, le groupe de travail a mis au point un modèle de PES (Plan d’engagements spécifiques) ; ce modèle avait pour but de guider les membres dans la rédaction de leurs propres PES.

A la fin de 1996, les membres ont admis qu’ils ne pourraient pas conclure positivement les négociations. Celles-ci ont été suspendues et ont repris en janvier 2000.

7. Les accords postérieurs à 1994 sur les services financiers

Les services financiers comprennent deux larges catégories de services : les assurances d’une part, et les banques et les autres services financiers d’autre part.

Le protocole de juillet 1995 entré en vigueur le 1er septembre 1996 (2ème protocole)

Quatre vingt dix-sept pays (l’UE comptant pour un), au lieu de soixante-seize en 1994, ont des Plans d’engagements spécifiques par sous-secteur (PES) et réduisent simultanément leurs exemptions à la clause de la nation la plus favorisée (NPF).

Le protocole de novembre 1997 entré en vigueur le 1er mars 1999 (5ème protocole)

A l’issue de la négociation, cent quatre membres ont accepté des engagements dans le secteur des services sous la forme de Plans d’engagements spécifiques (PES).
Les nouveaux engagements pris par les membres comprennent notamment une libéralisation substantielle permettant l’établissement d’entreprises étrangères.

8. Le protocole de juillet 1995 entré en vigueur le 30 janvier 1996 sur le mouvement des personnes physiques (3ème protocole)

Le mouvement des personnes physiques constitue le mode 4 de l’AGCS. En 1994, la plupart des membres avaient traité de ce mode de fourniture de services sous la forme d’engagements horizontaux (c’est-à-dire qui s’appliquent indistinctement aux cent soixante sous-secteurs de services). Les pays en voie de développement ont considéré que ces engagements introduisaient des limites excessives au mouvement des personnes physiques et demandé l’extension des négociations sur le mode 4.

Les négociations ont abouti à six ensembles d’engagements supplémentaires. Par exemple, l’Union européenne, la Suisse et la Norvège ont garanti le détachement de professionnels étrangers dans les secteurs des services professionnels et des services aux entreprises.

L’OMC considère que des progrès ont été réalisés, mais que le mode 4 de fourniture de services n’a pas été libéralisé de façon très significative. Elle constate que « les règles applicables à l’immigration qui constituent certainement l’obstacle principal au mouvement des personnes n’étaient pas dans le champ des négociations ».

Les négociations sur le mouvement des personnes physiques ont repris en 2000.

9. Le protocole d’avril 1997 entré en vigueur le 5 février 1998 sur les services de télécommunications de base (4ème protocole)

Le secteur des services de télécommunications de base était, avant la signature de ce protocole, beaucoup moins libéralisé que le secteur des télécommunications à valeur ajoutée. Ce secteur de télécommunications de base comprend notamment le téléphone, la transmission de données, le télex, le télégraphe, le fac-similé, les lignes privées, les satellites, le téléphone cellulaire, les services relatifs aux portables, etc..

Dans le cadre de ce protocole, tous les pays industrialisés, plus de quarante pays en développement et six pays d’Europe centrale et orientale ont pris des engagements dans le cadre de PES ; ils représentent à eux tous 91% du marché mondial des télécommunications.

Pour ces pays, l’accès à de nombreux sous-secteurs est maintenant largement ouvert (Cf. article XVI de l’AGCS). De plus, au titre de l’article XVIII de l’AGCS (engagements additionnels), certains de ces membres ont signé un Document de référence (Reference paper) relatif aux régulations nationales ; cet ensemble d’engagements supplémentaires concernent notamment les sauvegardes, les garanties d’interconnexion, la transparence des processus d’octroi de licences et l’indépendance des régulateurs.

10. Les services professionnels (1997)

Ce secteur, l’un des douze de l’AGCS, inclut de nombreux sous-secteurs : services juridiques, comptabilité, audit, architecture, engineering, urbanisme et aménagement rural, services médicaux et dentaires, services vétérinaires, services rendus par les sages-femmes, les infirmières, les kinésithérapeutes et le personnel para-médical, etc..

Une Décision ministérielle a considéré que les clauses d’accès au marché et de traitement national à elles-seules ne permettaient pas un accès effectif au marché.. Un Groupe de travail sur les services professionnels (Working party) a été créé pour développer des règles pour « réguler » ce secteur. Le sous-secteur de la comptabilité a été pris en priorité.

Le mandat reçu par le Groupe de travail comportait trois domaines :
- des règles multilatérales relatives à l’accès au marché,
- le recours à des standards internationaux,
- la reconnaissance des qualifications des personnes.

Le mandat précisait également que les organisations gouvernementales et non-gouvernementales de régulation devaient être prises en compte.

Cette libéralisation et cette dérégulation de la comptabilité ont été menées à bien et la question de la généralisation, soit sous-secteur par sous-secteur, soit horizontale (globale à tout le secteur des services professionnels) est posée maintenant.

11. Groupe de travail sur le droit de la concurrence (1996 - 1998)

Partant de l’idée que la liberté des échanges ne peut être équitable que s’il y a égalité de traitement pour tous les acteurs de l’échange, la réunion ministérielle de l’OMC de Singapour, en décembre 1996, a décidé la mise en place d’un groupe de travail sur le commerce et le droit de la concurrence.

Le groupe de travail a remis, en 1998, un rapport au Conseil général de l’OMC. L’autonomie des politiques de concurrence n’y est pas remise en cause. Les questions relatives au traitement des ententes à l’exportation, des cartels internationaux et des firmes multinationales ont été étudiées.

Ce travail n’a pas, pour l’instant, conduit à un accord multilatéral sur le droit à la concurrence. Si un tel accord est conclu et même s’il s’agit d’un accord distinct de l’AGCS, il aura des conséquences sur ce dernier.

12. L’investissement (1996 - 1998)

L’accord MIC (Accord sur les mesures sur l’investissement liées au commerce) est le seul accord traitant de l’investissement à l’OMC. De portée limitée, il vise essentiellement à interdire « les obligations de contenu local » pour l’investissement. Après l’échec de l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI), des membres de l’OMC, dont l’Union européenne, demandent la création d’un organisme international de régulation de l’investissement. Un groupe de travail, dont la mise en place a également été décidée par la réunion ministérielle de Singapour, n’a pas donné de résultats tangibles

La question reste donc ouverte. Si un nouvel accord sur l’investissement est conclu et même s’il s’agit d’un accord distinct de l’AGCS, il aura des conséquences sur ce dernier, en particulier sur le mode 3 de fourniture des services.

13. Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC)

Cet accord ne fait pas partie de l’AGCS, mais de sa périphérie. Plus connu sous son nom anglais, Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS), il a été signé en avril 1994.

Il soumet à l’Organe de règlement des différends (ORD) des règles très largement inspirées de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI). Il couvre les principaux domaines de la propriété intellectuelle : brevets, droits d’auteur, marques, dessins et modèles, indications d’origine géographiques, etc.. Pour les brevets, il introduit une durée minimale de protection de vingt ans.

Même si l’ADPIC est un accord distinct de l’AGCS, l’ADPIC a des conséquence très importantes dans de nombreux secteurs de services, par exemple l’accès aux services de santé, comme l’a montré le récent procès intenté par trente-neuf groupes pharmaceutiques à l’Afrique du Sud.

14. Puis vinrent ... Seattle ... et les « négociations AGCS 2000 » ...

A suivre ...

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