Le Conseil de l’Union Européenne

dimanche 8 février 2004

Anciennement Conseil des ministres, le Conseil de l’Union est une des cinq institutions majeures de l’Union européenne. Il est doté d’un pouvoir de décision et d’une grande partie du pouvoir législatif, qu’il partage désormais avec le Parlement.

De par sa composition, le Conseil, qui rassemble des représentants des quinze membres de l’Union à un niveau ministériel, a vocation à exprimer l’intérêt des Etats. Son pouvoir demeure prépondérant dans les volets intergouvernementaux de la Construction européenne, la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI). Dans les domaines dits communautaires, le rôle de la Commission est décisif à toutes les étapes du processus législatif.

1 - La composition et l’organisation

Formellement il n’existe qu’un seul Conseil qui se réunit en formation différente, suivant le thème abordé.
Le Conseil se réunit ainsi une fois par mois pour les formations les plus importantes :
- Affaires générales et politique extérieure, formation du Conseil qui réunit les ministres des Affaires étrangères
- Economie et Finances (EcoFin), formation rassemblant les ministres des Finances et des Affaires économiques
- L’agriculture

Il se réunit deux à quatre fois par an pour les autres formations (affaires sociales, transports, environnement, etc.)

En raison de la tendance à l’inflation du nombre de formations, leur nombre a été limitée à seize. On peut noter que depuis le Traité de Maastricht les ministres de la Justice et de l’Intérieur se réunissent désormais en formation du Conseil alors qu’auparavant leurs sessions se tenaient en dehors du cadre communautaire.

Pour la préparation des Conseils, les ministres sont assistés d’un COREPER (Comité des représentants permanents), rassemblant des représentants de chaque Etat. Ces représentants ont notamment pour rôle de faire le lien avec leurs Etats respectifs dans le cadre de la préparation des actes du Conseil.
Dans certains cas particuliers cependant, la préparation du Conseil relève directement de groupes de travail (ex : Comité spécial agricole pour la formation agriculture).

La présidence est assurée alternativement par les Etats membres suivant une périodicité de 6 mois.

2 - Les pouvoirs du Conseil

Le Conseil est doté à la fois d’un pouvoir d’exécution des actes, qui est délégué dans les faits à la Commission européenne, et d’un pouvoir législatif.

Le pouvoir législatif

Auparavant détenteur quasi exclusif du pouvoir législatif, le Conseil doit aujourd’hui composer avec le pouvoir grandissant du Parlement en la matière.
Le rôle de ce dernier a été renforcé depuis le Traité de Maastricht par le biais de nouvelles procédures d’adoption des actes législatifs (notamment l’avis conforme et la codécision) et par l’extension du nombre de domaines assujettis à ces procédures.

De plus, le rôle législatif du Conseil est également circonscrit par le fait que lui échappe l’initiative du travail législatif qui revient à la Commission. Le Conseil n’en a pas moins un rôle d’impulsion dans la mesure où il fixe les orientations politiques générales et invite la Commission à préparer les actes nécessaires à la mise en œuvre de ces orientations.

Les actes du Conseil sont des règlements, des directives, des décisions ou des avis. Mis à part les avis, ces actes constituent des actes unilatéraux obligatoires.

Selon les domaines législatifs, les votes du Conseil peuvent obéir au régime de la majorité ou de l’unanimité. La majorité qualifiée, qui est fixée à 62 voix sur 87, est requise dans un nombre croissant de domaines législatifs. La plupart des politiques communautaires relève aujourd’hui de cette modalité de vote.

L’Exécution

En vertu de l’article 202 du traité CE, le Conseil dispose d’un pouvoir de décision. Toutefois il " confère à la Commission, dans les actes qu’il adopte, les compétences d’exécution des règles qu’il établit. "
Cette délégation est toutefois encadrée par les règles de la comitologie, terme qui désigne des Comités dont la consultation est obligatoire pour rendre les actes exécutoires et dont les avis sont plus ou moins contraignants selon les cas.
Dans la phase d’exécution, le Conseil peut donc encore via ces comités influer sur le contenu des actes.

3 - Les actes du Conseil

Préparation des actes

Lorsque la Commission transmets une proposition, un groupe de travail réunissant des hauts fonctionnaires des Etats membres et de la Commission est convoqué. Au total, ces groupes de travail qui ont une existence formelle sont au nombre de 200 environ.

Certains groupes de travail revêtent une importance particulière :
- Comité de l’article 133
- Comité Spécial agricole, déjà mentionné plus haut
- Groupes de travail correspondant aux deuxième et troisième piliers de la construction européenne, tels que définis par le Traité de Maastricht, la Politique Extérieure et de Sécurité Commune (PESC) et la Justice et Affaires Intérieures (JAI).

Ces groupes de travail spéciaux semblent poser des problèmes de partage de compétence et de conflit avec le COREPER dont ils affaiblissent l’autorité et la vocation généraliste.
Toutefois, en cohérence avec la communautarisation de domaines qui relevaient auparavant de l’intergouvernemental et du vote à l’unanimité (voir notamment les domaines

Le Comité des Représentants permanents (ou COREPER) est l’anti-chambre du Conseil. On distingue le COREPER I et le COREPER II. Le COREPER II prépare les actes des formations Affaires générales et Economie-finance. Il regroupe les représentants permanents. Le COREPER I est composé des représentants permanents adjoints et prépare les autres formations du Conseil.
Les deux COREPER se réunissent hebdomadairement.

Composé de diplomates ayant rang d’ambassadeurs, le COREPER est le lieu où s’élabore historiquement (le COREPER existe depuis 1965) le compromis entre les intérêts nationaux et l’intérêt communautaire. Les représentants permanents sont en relation avec les hauts fonctionnaires de leurs Etats respectifs.

Nature des actes

3 - Règles de vote

A l’origine de la construction européenne, le vote à la majorité simple devait être la règle. Suivant l’article 205 (anciennement article 148) du traité des CE, " sauf dispositions contraires du présent traité, les délibérations du Conseil sont acquises à la majorité des membres qui le composent ".

Dans la pratique, le recours à la majorité simple a été écarté suite au compromis de Luxembourg du 29/01/1966 adopté notamment sous la pression de la France (politique de la chaise vide du Général de Gaulle). Ainsi la coutume s’est imposée de ne recourir au vote que lorsque l’unanimité était assurée.

Depuis l’Acte Unique, si l’abandon du vote à la majorité simple est acté, le vote à la majorité qualifiée devient la règle, l’unanimité ne prévalant que pour certaines matières, notamment celles relevant de l’intergouvernemental, la fiscalité, etc.

Aujourd’hui on tend à distinguer deux grands types de matières :
- Celles qui relèvent de l’intergouvernemental (la PESC, la JAI), pour lesquelles le vote à l’unanimité est requis, le rôle du Parlement et de la Commission est limité ;
- Celles qui relèvent du domaine dit communautaire dans lesquelles le rôle de la Commission est déterminant, ne serait-ce que par son monopole de l’initiative, le vote à la majorité qualifiée (article 251 du Traité CE) est la règle et le pouvoir législatif du Parlement est important grâce à la procédure de codécision.

Le domaine communautaire a tendance à s’étendre au détriment de l’intergouvernemental, les Traités récents organisant des basculements de certaines matières à son profit.

Ces basculements cristallisent des débats politiques importants dans la mesure où ils portent sur des attributs de la souveraineté des Etats (santé publique, visas et asile, libre circulation etc).
Le Traité de Nice a communautarisé les négociations commerciales internationales concernant les services et la propriété intellectuelle. Le rôle de la Commission est désormais déterminant en vertu de l’article 133 du Traité et les négociations commerciales sont soumises à des décisions du Conseil prises à la majorité qualifié


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